Dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy) znajdujące się w dyspozycji organu, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści.
Przedmiotem omawianego wyroku NSA z 11 stycznia 2023 r. (III OSK 5976/21) jest problem oceny przez organ charakteru dokumentów zawierających informacje publiczne, a co za tym idzie możliwości ich udostępnienia albo przetworzenia i udostępnienia jedynie ich treści.
Stan faktyczny sprawy
W omawianym stanie faktycznym skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji (dalej: organ) z wnioskiem przesłanym w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta i przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej: życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego, kopii aktualnych badań psychiatrycznych. W odpowiedzi przesłanej listem poleconym organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty, z wyjątkiem kopii oświadczenia majątkowego, zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Te dokumenty, mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby, nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej i nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip). Organ odmówił ich udostępnienia.
Kontrowersje, jakie powstały w omawianej sprawie, dotyczą interpretacji poszczególnych przepisów udip.
- Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej majątku, którym dysponują władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
- A zgodnie z art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kk, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
- Prawo do informacji publicznej ulega ograniczeniu i zgodnie z art. 5 ust. 2 udip to ograniczenie jest w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Ze względu na konkretny podmiot wykonujący zadanie publiczne, jakim jest funkcjonariusz policji zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: up), policjant jest zobowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Oświadczenie to powinno zawierać informacje o źródłach i wysokości uzyskanych przychodów, posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, gminy, związku międzygminnego, powiatu, związku powiatów, związku powiatowo-gminnego lub związku metropolitalnego mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach prawa handlowego lub spółdzielniach, z wyjątkiem funkcji w radzie nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone” określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie.
Stanowisko WSA
Uwzględniając skargę na bezczynność organu, WSA wskazał, że omawiana sprawa dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznych wynikających zasadniczo z dokumentów wytworzonych w zakresie działalności kadrowej organów lub jednostek policji lub stanowiących część akt osobowych indywidualnie wskazanego funkcjonariusza policji.
WSA w swoim rozstrzygnięciu podkreślił, że życiorys policjanta, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacja o przebiegu drogi zawodowej, kopia mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych stanowią albo dokumenty urzędowe, albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych. Na mocy up podlegają natomiast udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody.
Zdaniem WSA błędem było poinformowanie skarżącego w drodze pisma (dodatkowo bez pouczenia o możliwości zaskarżenia tego rodzaju „rozstrzygnięcia”), że przepisy udip „nie mają zastosowania”. Jeżeli chodzi o pozostałe informacje (wszystkie żądane przez skarżącego z wyjątkiem kopii oświadczenia majątkowego), w tej części żądane dane wyczerpują cechy informacji publicznych. Dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji wymaga jednak ostatecznej oceny organu.
WSA wskazał, że te ustalenia i oceny nie przesądzają o bezwarunkowej i pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez skarżącego danych. Konieczne jest rozważenie, czy i w jakim zakresie udostępnienie danych wynikających z życiorysu, dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, złożonych do akt osobowych dokumentów o przebiegu drogi zawodowej, aktu mianowania na pierwszy stopień policyjny (lub kolejne stopnie) lub aktualnych badań psychiatrycznych (lekarskich) mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych lub prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności. Organ ocenia, czy w zakresie wymienionych we wniosku dokumentów należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań) czy dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np. w postaci częściowo zanonimizowanej).
Tym samym WSA zobowiązał organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego w części dotyczącej żądań obejmujących wymienione dokumenty w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dodatkowo orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ ten miał subiektywnie uzasadnione podstawy do wątpliwości prawnych w zakresie żądania skarżącego.
Zarzuty organu
Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- Naruszenie udip poprzez jego błędną wykładnię.
Chodzi o przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów oraz określenie dopuszczalności lub zakresu udostępnienia informacji powinno nastąpić w trybie udip, w którym właściwe jest uznanie, iż jako dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Tym samym nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazane formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji, drogą elektroniczną na adres e-mail.
- Naruszenie przepisów udip poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca w celu udostępnienia, stanowią informację publiczną.
Z kolei dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji powinny zostać określone na tle udip. Tam wskazuje się, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej. Tym samym brakuje podstaw prawnych do stosowania udip, a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, lecz kopii dokumentów po uprzedniej anonimizacji na adres e-mail.
Stanowisko NSA
Na posiedzeniu niejawnym NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Swoje zdanie argumentował faktem, że WSA nie mógł dokonać błędnej wykładni pojęcia „dokument urzędowy”, ponieważ w tym przypadku WSA powołał się tylko na treść przepisu udip, a nie odnosił się do realiów konkretnej sprawy. Co więcej, z omawianego zarzutu można wywnioskować, że zdaniem organu WSA naruszył udip, ponieważ uznał dokumenty, o których udostępnienie wniósł skarżący, za urzędowe, a zatem podlegające udostępnieniu w trybie wskazanej ustawy, podczas gdy stanowią one dokumenty prywatne i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w ramach udip. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty „winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”.
Dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, zatem można żądać udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy) znajdujące się w dyspozycji organu, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści. Należy bowiem odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w udip, zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a zatem do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Dotyczy to dokumentu urzędowego, którego ustawowa definicja znajduje się w art. 6 ust. 2 udip.
NSA, rozpoznając omawianą sprawę, stanął na stanowisku, że obowiązkiem organu zajmującego się sprawą jest dokonanie oceny, które z punktów wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącego dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip, a następnie ustalenie, czy policjant jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip. Jeżeli oba warunki zostaną spełnione, organ powinien mieć na względzie, że z treści art. 5 ust. 2 udip wynika wprost, iż udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku.
Nie oznacza to jednak, że dokumenty urzędowe objęte wnioskiem skarżącego będą podlegały bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą zawierać dane dotyczące prywatności policjanta, które nie mają związku z pełnieniem tej funkcji. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną, z tym jednak zastrzeżeniem, że ich udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 udip. Obowiązkiem organu jest także ocena wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez skarżącego przez pryzmat art. 5 ust. 1 udip. W takich przypadkach organ, uznając, że zachodzą przesłanki, o których mowa powyżej, i odmawiając udostępnienia takiej informacji, stosownie do art. 16 ust. 1 udip, ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 udip o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności.
W omawianym wyroku NSA wprost stwierdzono, że organ powinien dokonywać wnikliwej oceny dokumentów pod kątem uznania ich za dokumenty urzędowe lub prywatne i na tej podstawie podejmować decyzję. Pytanie, jakie powstaje na gruncie omawianej sprawy, tj. czy odpowiedzialność za pewnego rodzaju wycenę informacji nie została po prostu przerzucona na organ – wydaje się być niezasadne. To właśnie organ ma wszelką niezbędną wiedzę, która pozwala na ocenę, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowiące informacje publiczne zawarte są w dokumentach urzędowych, czy prywatnych, a zatem czy mogą zostać udostępnione zarówno co do treści i postaci (dokument urzędowy), jak i co do samej treści (dokument prywatny).
Autor
Karolina Bobrowska
Autorka jest radczynią prawną, prowadzi własną kancelarię, zajmuje się m.in. tematyką udostępniania informacji publicznych i ochroną danych osobowych.
