Spis treści:
- Tajemnica radcowska w urzędzie
- Analiza publicznego charakteru informacji
- Ocena podstaw zastosowania innej ustawy
- Formy ochrony tajemnicy radcowskiej
- Decyzja o odmowie dostępu do informacji
Każdy ma prawo złożyć wniosek o dostęp do informacji publicznej. Jeśli jednak adresat wniosku dostępowego uzna, że udostępnienie informacji mogłoby prowadzić do ujawnienia tajemnicy radcowskiej, a jednocześnie nie można częściowo ograniczyć prawa do informacji, powinien przeanalizować potrzebę odmowy dostępu do informacji publicznej.
Udostępnienie informacji publicznej pociąga za sobą ryzyko ujawnienia danych, wśród których mogą się znaleźć tajemnice ustawowo chronione. Należą do nich także tajemnice wolnych zawodów, w tym tajemnica radcowska. Problem jej ochrony jest wielowymiarowy. Specyfika spraw dostępowych sprawia, że często objęcie wnioskiem dostępowym dokumentów, które mogą zawierać taką tajemnicę, będzie wymagało sięgnięcia do innych instrumentów niż odmowa dostępu do informacji publicznej.
Tajemnica radcowska w urzędzie
Niewątpliwie w zasobach organów administracji publicznej mogą znajdować się dokumenty zawierające informacje stanowiące jednocześnie tajemnicę radcowską. Regulacja ustawy nie odnosi się w żaden sposób do specyfiki tej tajemnicy. W art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip) wyodrębniono jedynie informacje niejawne, tajemnicę przedsiębiorcy oraz bardzo szeroką kategorię innych tajemnic ustawowo chronionych. Do tej ostatniej zalicza się tajemnice wolnych zawodów prawniczych, m.in. tajemnicę adwokacką, radcowską, sędziowską (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 1369/16).
Ustawowa konstrukcja tajemnicy radcowskiej sprawia, że nie każdy dokument, będący nośnikiem informacji publicznej, podpisany przez radcę prawnego będzie jednocześnie nośnikiem informacji objętej tajemnicą. W orzecznictwie ten problem jest odnoszony najczęściej do umowy zawieranej przez radcę prawnego na obsługę prawną podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Umowa zawarta z publicznym podmiotem na wykonywanie kompleksowej obsługi prawnej nie należy do dokumentów zawierających treści związane z informacjami, które radca prawny pozyskał, prowadząc konkretne sprawy organu, którego obsługi się podjął. Obejmuje natomiast informację o sposobie wydatkowania publicznych środków na obsługę prawną oraz wzajemne prawa i obowiązki stron umowy (zob. wyrok NSA z 8 października 2018 r., I OSK 2400/16). Tym samym dostęp do wspomnianej umowy nie może być ograniczony ze względu na tajemnicę radcowską.
Innym dokumentem, który niekiedy jest przedmiotem wniosków o dostęp do informacji publicznej, jest opinia prawna. Odnośnie do takiej opinii przede wszystkim należy rozważyć indywidualnie, czy rzeczywiście jest ona nośnikiem informacji publicznej. Orzecznictwo jednak akceptuje, że opinia prawna może być jednocześnie nośnikiem informacji publicznej i tajemnicy radcowskiej, co w niektórych sytuacjach będzie umożliwiało wydanie decyzji odmawiającej dostępu ze względu na ryzyko ujawnienia tajemnicy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 10 października 2013 r., IV SA/Gl 815/13). Podobnie dokumenty sporządzone w imieniu klienta, w tym także organu administracji publicznej, mogą dotyczyć tajemnicy radcowskiej, co będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań. Na przykładzie podobnie uregulowanej tajemnicy adwokackiej uznaje się, że nośnikiem informacji objętej taką tajemnicą mogą być dokumenty przekazane przez adwokata podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot taki w przypadku złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej będzie mógł powołać się na tajemnicę adwokacką i ograniczyć prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 udip (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2020 r., II SA/Wa 406/20).
Na marginesie powyższych rozważań warto zwrócić uwagę na ciekawy pogląd wskazujący, że wyłącznie radca prawny jest zobowiązany do ochrony tajemnicy radcowskiej, nie zaś organ będący adresatem wniosku o dostęp do informacji publicznej, który formalnie jest jednocześnie klientem konkretnego radcy prawnego (zob. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., III OSK 7622/21). Wydaje się jednak, że konsekwencją ewentualnego przyjęcia tego podejścia byłaby możliwość całkowitego ominięcia tajemnicy radcowskiej ze szkodą dla reprezentowanego przez radcę prawnego podmiotu publicznego, który poza przypadkami ewidentnego nadużycia prawa do informacji publicznej nie miałby skutecznego narzędzia umożliwiającego ochronę własnych interesów procesowych. Praktycznie każda informacja, także mająca wpływ na wynik sporów prowadzonych przez taki podmiot w postępowaniach sądowych, mogłaby bowiem zostać ujawniona.
Analiza publicznego charakteru informacji
Analizę właściwego modelu działania należy zacząć od samej kwalifikacji wnioskowanej informacji właśnie z uwagi na wątpliwości dotyczące możliwości bezpośredniego ograniczenia prawa do informacji z powołaniem się na tajemnicę radcowską. Rozwiązanie takie jest w pełni zgodne z wynikającym z orzecznictwa sądów administracyjnych kierunkiem. Zgodnie z nim dysponent informacji powinien zweryfikować, czy do udostępnienia określonej informacji nie stosuje się przepisów szczególnych oraz czy faktycznie wnioskowana informacja ma charakter publiczny. Negatywna odpowiedź na takie pytanie w każdym przypadku, bez względu na możliwość naruszenia tajemnicy radcowskiej, będzie skutkowała ograniczeniem dalszych działań do czynności materialno-technicznej informującej wnioskodawcę o niepublicznym charakterze informacji. Zakończenie w ten sposób procedury dostępowej będzie oznaczało, że choć nie zostaną uruchomione narzędzia służące ochronie tajemnicy (anonimizacja, odmowa dostępu), to wystąpienie analizowanej tajemnicy będzie miało pośredni wpływ na samą kwalifikację informacji.
Podstawą kwalifikacji informacji jest art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja dotycząca sprawy publicznej. Ustawodawca w art. 6 udip zawarł otwarty katalog informacji mających niewątpliwie publiczny charakter. Należą do nich m.in. dokumenty urzędowe, np. decyzje administracyjne, wyroki sądowe. W orzecznictwie w odniesieniu do problemu kwalifikacji informacji podkreśla się, że nośnikami tej informacji są nie tylko dokumenty wytworzone przez dysponenta informacji publicznej, względnie inny podmiot ustawowo zobowiązany do udostępniania informacji, ale również dokumenty pochodzące od innych podmiotów, a dotyczące władz publicznych bądź innych podmiotów w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., III OSK 417/25). Niektóre z tych ostatnich dokumentów mogą zawierać także dane objęte tajemnicą radcowską. Należą do nich m.in. przygotowywane przez radców prawnych dokumenty inicjujące postępowania w ramach stosownych procedur, np. pozew czy kasacja w postępowaniu cywilnym, skarga lub sprzeciw w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W ugruntowanym już orzecznictwie, np. wyroku NSA z 17 grudnia 2024 r. (III OSK 2651/23), te dokumenty nie są traktowane jako nośniki informacji publicznej. Dotyczy to także treści pism procesowych składanych przez radcę prawnego w imieniu organów administracji publicznej. Niekiedy zwraca się przy tym uwagę, że nawet jeśli uznać oświadczenia procesowe takiego podmiotu za sprawę publiczną (a w konsekwencji treść pism za informację publiczną), to zastosowanie znajdzie art. 1 ust. 2 udip nakazujący pierwszeństwo stosowania ustawy szczególnej regulującej w sposób odrębny dostęp do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., II SAB/Wa 548/19). Taką regulacją szczególną będzie przepis właściwej ustawy procesowej systematyzującej zasady dostępu do akt, w tym do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach. Bez względu na to, czy przyjąć, że pozew, odpowiedź na pozew, skarga itd. nie są nośnikami informacji publicznej, czy uznać pierwszeństwo właściwej ustawy procesowej przed udip, postępowanie dostępowe dotyczące takich dokumentów powinno zakończyć się czynnością materialno-techniczną, w efekcie której zainteresowany nie uzyska dostępu do danych zawartych we wspomnianych dokumentach.
Bardziej złożony charakter ma problem dostępu w trybie udip do sporządzonych przez radców prawnych na zlecenie organu administracji publicznej opinii prawnych. Opinia taka najczęściej jest przygotowywana na podstawie przekazanych profesjonalnemu pełnomocnikowi procesowemu danych stanowiących jednocześnie tajemnicę radcowską. Z jednej strony orzecznictwo wskazuje, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o opinię prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się wykładni prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2025 r., II SAB/Wa 419/24). Z drugiej – o uznaniu konkretnej opinii prawnej za źródło informacji publicznej powinien w każdym przypadku indywidualnie decydować cel, dla którego opinia została przygotowana (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2024 r., II SAB/Kr 113/24). Przy przyjęciu drugiego z zaprezentowanych poglądów uznaje się, że opinie prawne i ekspertyzy, które służą organowi w podjęciu decyzji w toczącym się postępowaniu, stanowią informację publiczną. Dokumentami wewnętrznymi są natomiast dokumenty gromadzone w celu ich wykorzystania w przyszłości, w tym opinie prawne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2023 r., II SAB/Wa 532/23).
Trzecim możliwym podejściem będzie uznanie, że opinie i ekspertyzy stanowią informację publiczną, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok WSA w Łodzi z 30 marca 2022 r., II SAB/Łd 18/22). W trybie udip nie powinna być jednak udostępniana opinia prawna dotycząca sytuacji prawnej samego wnioskodawcy, który w ten sposób próbowałby pozyskać dane odnoszące się nie tylko do dysponenta informacji, ale i samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2026 r., III OSK 169/25).
Z tym ostatnim aspektem wiąże się szersze zagadnienie wpływu celu, jakim kieruje się wnioskodawca, dla oceny publicznego lub niepublicznego charakteru informacji. Chęć pozyskania informacji, które mogą jednocześnie stanowić tajemnicę radcowską, może oznaczać podjęcie próby wykorzystania instytucji dostępu do informacji publicznej w celach innych niż przyświecające ustawodawcy. NSA w wyroku z 24 stycznia 2025 r. (III OSK 3344/23) określił taką sytuację jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Jednym ze stanów faktycznych ocenianych jako nadużycie prawa do informacji publicznej jest właśnie posłużenie się trybem wnioskowym dla uzyskania informacji niezbędnych w celach indywidualnych (prywatnych) wnioskodawcy na potrzeby toczących się postępowań sądowych, co uzasadnia uznanie wniosku za niedotyczącego informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., III OSK 433/24). Taka właśnie ocena wniosku powinna dotyczyć w szczególności sytuacji, w której z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej zwraca się do dysponenta informacji publicznej jego przeciwnik procesowy w prowadzonym jednocześnie sporze cywilnym (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., III OSK 2801/24).
Jeśli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych pozwalających uzyskać przewagę procesową w równoległym sporze, w tym m.in. objętych tajemnicą radcowską, to taki wniosek należy uznać za niedotyczący informacji publicznej. W literaturze nazywane to jest depublicyzacją informacji. W takim przypadku adresat wniosku nie musi analizować występowania i zakresu tajemnicy radcowskiej, ponieważ kończy procedurę dostępową czynnością materialno-techniczną polegającą na poinformowaniu wnioskodawcy o niepublicznym charakterze informacji. Warto jednak pamiętać, że niektóre orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., III OSK 338/24) opowiadają się przeciw nadawaniu znaczenia celowi działania wnioskodawcy dla kwalifikacji informacji jako publicznej.
Ocena podstaw zastosowania innej ustawy
Elementem formalnego badania sprawy w ramach specyficznego postępowania zainicjowanego wnioskiem dostępowym jest ocena ewentualnego pierwszeństwa innej ustawy regulującej w sposób odrębny dostęp do dokumentów stanowiących akta postępowania administracyjnego, cywilnego, karnego itd. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 udip przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że w przypadku objęcia regulacją innej ustawy zagadnień dostępu do informacji to ta ustawa szczególna będzie miała pierwszeństwo zastosowania, jeśli zasady dostępu zostały w niej określone w sposób odmienny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2025 r., II SA/Po 684/24). Dlatego do dokumentów zawierających informację publiczną znajdujących się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego dostęp jest możliwy wyłącznie w trybie:
- art. 156 § 1, 5 i 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego;
- art. 525 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego;
- § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., III OSK 3089/23).
Jeśli w postępowaniach występują profesjonalni pełnomocnicy procesowi, przynajmniej część dokumentów składających się na akta postępowania może zawierać informacje stanowiące tajemnicę radcy prawnego, adwokata itd. Niemniej jednak ryzyko ujawnienia wspomnianych informacji nie będzie miało znaczenia z perspektywy dostępu do informacji publicznej, ponieważ adresat wniosku dostępowego złożonego w trybie udip powinien ograniczyć się do poinformowania w drodze czynności materialno-technicznej, że dostęp do dokumentów regulowany jest w odrębnym trybie, z którego powinien skorzystać wnioskodawca.
Formy ochrony tajemnicy radcowskiej
Adresat wniosku publicznego ustala:
- charakter wnioskowanej informacji;
- regulacje szczególne lub ich brak dotyczące dostępu do konkretnej informacji;
- istniejące lub nie podstawy do ograniczenia prawa do informacji wynikające z art. 5 udip.
Ewentualne stwierdzenie, że odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej może prowadzić do ujawnienia tajemnicy radcowskiej (taka tajemnica znajduje się przede wszystkim w kopii dokumentu, której domaga się wnioskodawca), pociąga za sobą konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie to powinno zostać dostosowane do indywidualnej sytuacji w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ochronę tajemnicy, a jednocześnie nie zamykać całkowicie drogi do możliwości zapoznania się z poszukiwaną informacją w zakresie nieobjętym tajemnicą radcowską. Dlatego w każdym przypadku dysponent informacji powinien najpierw rozważyć możliwość ograniczenia prawa do informacji, o którym mowa w art. 5 ust. 1 udip, przez anonimizację fragmentów nośnika informacji zawierających dane chronione. Wspomniana anonimizacja stanowi formę częściowego ograniczenia prawa do informacji, w przeciwieństwie do odmowy dostępu do informacji, która oznacza całkowite ograniczenie prawa do informacji ze względu na potrzebę ochrony pewnych danych przed ujawnieniem.
Należy jednak pamiętać, że nie w każdym przypadku anonimizacja będzie możliwa. Ograniczenie prawa do informacji poprzez anonimizację jest niedopuszczalne głównie w sytuacji, w której:
- ewentualne ujawnienie np. tajemnicy radcowskiej miałoby miejsce „niejako przy okazji” udostępnienia innej informacji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2025 r., II SAB/Ol 59/24);
- wnioskodawca wyraził wprost oczekiwanie udostępnienia pełnej informacji, np. kopii konkretnego nośnika informacji bez jakiejkolwiek ingerencji w ten nośnik;
- konieczna jest bardzo szeroka anonimizacja w celu ochrony tajemnicy radcowskiej, której efektem stałaby się nieczytelność udostępnianego dokumentu, a w konsekwencji utrata przez niego jakichkolwiek walorów informacyjnych.
W opisanych sytuacjach należy zaniechać anonimizacji i wydać decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 lutego 2025 r., IV SA/Wr 543/24).
Wreszcie nieskuteczność anonimizacji przejawiająca się możliwością ustalenia chronionych danych poprzez proces logicznego wnioskowania z innych danych dostępnych na tym samym nośniku informacji bądź w powiązaniu z danymi powszechnie dostępnymi przemawia za zasadnością zaniechania anonimizacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r., III SAB/Gd 80/24). W praktyce omawiane ograniczenie prawa do informacji, którego zadaniem jest ochrona tajemnicy radcowskiej, nie będzie możliwe przy niektórych formach i sposobach wnioskowanego udostępnienia, np. w odniesieniu do wniosku o udostępnienie przez wgląd wnioskodawcy do dokumentu. We wszystkich tych sytuacjach, w których anonimizacja jest niemożliwa lub niewystarczająca dla skutecznej ochrony tajemnicy, konieczne jest ograniczenie prawa do informacji poprzez wydanie decyzji odmawiającej dostępu.
Decyzja o odmowie dostępu do informacji
Stwierdzenie przez adresata wniosku dostępowego, że udostępnienie informacji mogłoby prowadzić do ujawnienia tajemnicy radcowskiej, a jednocześnie nie jest możliwe częściowe ograniczenie prawa do informacji (anonimizacja), powoduje konieczność odmowy dostępu do informacji publicznej. Także w przypadku ochrony omawianej tajemnicy odmowa może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 22 maja 2022 r., I SAB/Sz 41/25). W takiej decyzji ze względu na specyfikę tajemnicy radcowskiej należy bardzo dokładnie wyjaśnić, na czym w odniesieniu do żądanej informacji polega tajemnica radcowska (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2013 r., II SA/Wa 958/13). Uzasadnienie decyzji odmownej powinno być sporządzone w taki sposób, aby właśnie z jego treści wnioskodawca nie pozyskał wiedzy o konkretnych danych, które dysponent informacji publicznej chroni przez odwołanie się do tajemnicy ustawowo chronionej.
Autor
Kazimierz Pawlik
Autor jest radcą prawnym, wykładowcą akademickim na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.
