Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej warunkuje ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Zwiększająca się świadomość obywateli co do zakresu informacji, jakie organy administracji publicznej zobowiązane są udostępniać, powoduje, że coraz częściej organy otrzymują wnioski w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: udip). Spora część wniosków dotyczy wysokości wynagrodzeń pracowników administracji, w tym nagród i premii.
Ograniczenie, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej słabnie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15). Wynagrodzenie stanowi rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14).
Obowiązki organu
Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 23 marca 2021 r. (III SAB/Gl 257/20), co do zasady, obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza jednak, że informacji publicznej nie stanowi informacja o wysokości wynagrodzenia każdego pracownika zatrudnionego w administracji publicznej. Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. (III SAB/Gl 46/21) WSA w Gliwicach oddalił skargę na bezczynność wójta, który odmówił udzielenia informacji o wysokości nagród poszczególnych pracowników samorządowych, niepełniących funkcji publicznych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o podanie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę lub nagrody, ich wysokości w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika, informacji, jakie osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody lub nagród, oraz informacji o łącznej kwocie wszystkich wypłaconych nagród w 2020 r. Wójt, odpowiadając na wniosek skarżącego, udzielił mu jedynie informacji o łącznej kwocie wszystkich wypłaconych nagród w 2020 r. oraz wysokość nagród pracowników urzędu gminy pełniących funkcję publiczną, którzy są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych na podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. zastępcy wójta, sekretarza gminy skarbnika oraz kierownika referatu. Co do pozostałych pracowników urzędu gminy, wójt uznał, że kwoty przyznanych im nagród podlegają ochronie ze względu na dobro osobiste człowieka, przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz przepisy rodo i nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie udip. Jednocześnie wójt wskazał, że nagrody zostały przyznane zgodnie z zarządzeniem stanowiącym podstawę ich wypłaty. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że imienny wykaz pracowników wraz ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej gminy pod stosowną zakładką.
Skarżący wezwał wójta do uzupełnienia informacji o wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne, a nie tylko osoby, które są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Organ w odpowiedzi poinformował skarżącego, że w swoim wcześniejszym piśmie przekazał pełną listę osób pełniących funkcje publiczne.
W swej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 udip, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania wniosku. Skarżący twierdził, że wójt w sposób nieprawidłowy zawęził definicję osoby pełniącej funkcję publiczną.
Wyroki WSA w Gliwicach
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił zarzutów skarżącego. Sąd podkreślił, że ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym na nagrody) stanowi jawną informację publiczną, jednak wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych nie są jawne. W ocenie sądu osobą pełniącą funkcję publiczną jest każdy:
kto wykonuje zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo.
Dodatkowo sąd przypomniał, że nie ma znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Warto w tym miejscu przywołać inne orzeczenie WSA w Gliwicach z 23 marca 2021 r. (III SAB/Gl 257/20), w którym to sąd orzekł, że informacja dotycząca wynagrodzeń w formie przyznanych nagród i premii pracowników urzędu gminy, w tym także pracowników niemających statusu funkcjonariuszy publicznych, jednak mających w zakresie czynności upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, stanowi informację publiczną.
Osoba pełniąca funkcję publiczną
Definicja „osoby pełniącej funkcję publiczną” na gruncie udip jest szeroka i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 marca 2022 r. (II SAB/Go 7/22) tak definiuje osoby pełniące funkcje publiczne:
Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. (…) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze.
Tym samym organ każdorazowo rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń pracowników, musi ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce.
Udostępnianie danych wrażliwych
Analizowany wyrok jest kolejnym orzeczeniem, w którym sąd administracyjny zaznacza, że prawo do uzyskiwania informacji publicznych nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniu w sytuacji, w której miałoby dojść do udostępnienia danych wrażliwych.
Zdaniem sądu w przedstawionym stanie faktycznym organ nie był zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie kwot nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej. Jedynie w sytuacji, w której informacje, o których udostępnienie wnioskuje strona, stanowią informację publiczną, jednak podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 udip (ochrona informacji niejawnych, ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy), organ musi wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie przyczyn stanowiących w konkretnej sytuacji podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pozytywnie odniósł się również do odesłania skarżącego przez organ do BIP w zakresie imiennego wykazu pracowników urzędu zawierającego zajmowane stanowisko służbowe, wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 udip zbędne jest dodatkowe udostępnianie danych, skoro formą udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w BIP.
W powyższym wyroku sąd zaznacza również, że celem udip nie jest kontrola aparatu publicznego, ale same wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Kontrola leży w kompetencji powołanych do tego instytucji, np. regionalnych izb obrachunkowych (RIO).
W wyroku z 17 lutego 2022 r. (IV SA/Po 1016/21) WSA w Poznaniu niejako przybliża nam, w jaki sposób organ powinien weryfikować, czy dany pracownik może zostać uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. W wyroku tym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wszystkich kierowników wydziałów urzędu miejskiego za cały rok 2019, tj. pensji zasadniczej, nagród, wszystkich dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie, wyszczególnienie wszystkich sum, które składają się na wynagrodzenia każdego z kierowników, wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz wydziału, w jakim pracują. W odpowiedzi prezydent przekazał zestawienie dotyczące wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznane kierownikom wydziałów urzędu miejskiego w 2019 r. Wskazał jednocześnie, że wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz wydziału, w jakim pracują, dotyczy jedynie kierowników pełniących funkcje publiczne, czyli osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia prezydenta. Organ wskazał, że dostęp do informacji podlega ograniczeniu w związku z art. 5 ust. 1 i 2 udip, tym samym dane dotyczące imienia, nazwiska oraz wydziału kierowników niepełniących funkcji publicznych zostały zanonimizowane, jednakże wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków i innych kwot zostają udostępnione (wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2022 r., IV SA/Po 1016/21). Po kilkukrotnym uchylaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Prezydent odmówił udostępnienia wymienionych informacji.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd stwierdził, że podmiot publiczny nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że pracownicy nie pełnią funkcji publicznej, ponieważ nie mają kompetencji decyzyjnych. Zdaniem sądu takie rozumowanie jest nieprawidłowe. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej przez niego sprawie analiza zakresów czynności kierowników wydziałów wskazuje, iż nie można tych pracowników traktować jako stanowiska pomocnicze, takie jak sekretarka, obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, ponieważ przy opisie każdego z kierowniczych stanowisk wskazano jako zakres czynności: „nadzór nad pracą wydziału”. W tym samym wyroku WSA w Poznaniu podkreślił, że:
w odróżnieniu od kontroli nadzór jest prowadzony przez cały czas trwania danego procesu. Nie ma charakteru ani cyklicznego, ani wyrywkowego. Nadzorowi podlega całość wykonywanych prac na każdym etapie ich zaawansowania. Nadzór przewiduje także możliwość bezpośredniej ingerencji w działania podmiotu nadzorowanego.
Zdaniem sądu osoba, która nadzoruje pracę wydziału, a co za tym idzie, ma realny wpływ na decyzje lub ich projekty sporządzane przez pracowników posiadających kompetencje decyzyjne, nie zajmuje stanowiska o charakterze pomocniczym czy też technicznym.
Zgodnie z najnowszym orzeczeniem NSA z 24 marca 2022 r. (III OSK 1129/21):
informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wniosek o udostępnienie informacji
W przywołanym wyroku strona wniosła o udostępnienie informacji publicznej, w której określono według stanu na: 1 stycznia 2016 r., 1 lipca 2016 r., 1 stycznia 2017 r., 30 czerwca 2017 r., 1 sierpnia 2017 r., 1 października 2017 r., 1 stycznia 2018 r., 28 czerwca 2018 r. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu. Dodatkowo strona wniosła o podanie informacji publicznej dotyczącej określenia liczby i wysokości nagród i premii przyznanych wymienionym dyrektorom w latach 2015, 2016, 2017 i 2018 oraz o przesłanie skanów pism przyznających nagrody i premie. Organ odesłał stronę do oświadczeń majątkowych składanych przez kierownikówjednostek organizacyjnych powiatu na stronach internetowych BIP.
Sąd pierwszej instancji (WSA w Bydgoszczy) uznał, że organ nie udzielił informacji we wskazanym zakresie, ponieważ wniosek zawierał zapytanie o daty oraz wysokość otrzymywanych przez pracownika dodatków funkcyjnych, dodatków specjalnych, nagród i premii w związku z pełnioną funkcją. Informacje w tym zakresie nie znajdują się natomiast w oświadczeniu majątkowym, w którym podany jest jedynie łączny dochód za określony rok, uzyskany przez konkretnego pracownika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o bezczynności organu. Skargę kasacyjną wniósł następnie starosta, zarzucając, że nie ma obowiązku udzielenia informacji publicznej o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne w zakresie szerszym, niż jest to określone w przepisach o składaniu oświadczeń majątkowych, w tym w treści oświadczenia majątkowego, które jest udostępniane w BIP, bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 udip ustanowionych ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2019 r. (I OSK 1783/18) orzekł, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu sąd podkreślił, że oświadczenie majątkowe nie jest informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego. Dodatkowo sąd zwrócił uwagę, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zgodnie z zapisami ustawy wydatkowanie środków publicznych jest jawne, zaś ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu, tym samym właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie udip.
W codziennej pracy administracji pojawiają się również wnioski o udostępnienie umów o pracę osób pełniących funkcje publiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2021 r. (III OSK 3275/21) wskazał, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną, jednak nie powoduje to wyłączenia ochrony prywatności tejże osoby. W orzeczeniu tym sąd potwierdził dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, że to na organie spoczywa ciężar każdorazowej analizy, czy wnioskowana informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. NSA w wyroku z 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14) orzekł, że:
Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia „zasadniczego” funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane z chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.
Podsumowanie
Podmiot, w którego dyspozycji znajdują się wnioskowane informacje w zakresie wynagrodzenia pracowników, powinien przed udzieleniem odpowiedzi na wniosek o ich udostępnienie każdorazowo przeanalizować, który z pracowników może zostać uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Przywołane orzecznictwo prowadzi do wniosku, że nie można określić zamkniętego katalogu osób, których wysokość wynagrodzenia podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.
Definicja osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się jedynie do osób, które zobowiązane są do corocznego składania oświadczeń majątkowych. Konieczna jest analiza zakresów czynności poszczególnych pracowników, na podstawie której organ musi ocenić, czy pracownik wykonuje zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. W dalszej kolejności organ musi zweryfikować, czy informacja publiczna, jaką jest wysokość wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też jej umowa o pracę nie podlegają ograniczeniom, o których mowa w art. 5 udip.
Autor
Michalina Staniszewska-Niestrój
Autorka jest radcą prawnym prowadzącym własną kancelarię. Specjalizuje się w obsłudze prawnej jednostek samorządu terytorialnego, jest pracownikiem administracji rządowej.
