Gdyby przyjąć, że chęć uzyskania informacji publicznej dotyczącej indywidualnej sprawy wnioskodawcy dyskwalifikuje tę informację jako publiczną, prowadziłoby to do absurdalnego wniosku, że dostęp do takiej informacji byłby możliwy dla każdego z wyjątkiem osoby, której ta informacja dotyczy.
Przedmiotem omawianego wyroku NSA z 17 marca 2023 r. (III OSK 2615/21) jest problem doboru kryterium sprawy własnej jako kryterium służącego do kwestionowania publicznego charakteru wnioskowanej informacji. Nie ma przy tym znaczenia ani ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, także w powiązaniu z kategorią sprawy własnej, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej.
Okoliczności sprawy
W omawianym stanie faktycznym K. spółka partnerska (dalej: strona skarżąca) wystąpiła 21 czerwca 2019 r. do szpitala specjalistycznego (dalej: organ) z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji publicznych:
- informacji na temat projektu w zakresie kompleksowej opieki kardiologicznej w szpitalu specjalistycznym, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014–2020, w szczególności wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz wniosku o płatność i korespondencji z instytucją zarządzającą, w tym także dotyczącą przedłużenia okresu realizacji tego projektu;
- protokołów zamówienia publicznego wraz z załącznikami wszystkich prowadzonych w ramach tego projektu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (dalej: wniosek).
Do 16 lipca 2019 r. organ nie podjął żadnej czynności w przedmiotowej sprawie. Wobec tego strona skarżąca złożyła do WSA skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazała w niej, że bezczynność dotyczy uzyskania przez nią informacji potrzebnych do wniesienia powództwa w sprawie bezpośrednio dotyczącej jej stosunków z organem. Wnioskowane informacje są konieczne do uzyskania z powodu biegu terminu przedawnienia. Organ może powstrzymywać się z podjęciem stosownych działań, dążąc jedynie do utrudnienia stronie skarżącej przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku przyszłego potencjalnego postępowania sądowego. Strona skarżąca podniosła, że ta okoliczność i pobudki działania organu wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ przez działanie zawinione i pozbawione podstaw obiektywnych.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek został złożony w jednym z pism, które jest jednocześnie bieżącą korespondencją pomiędzy stronami dotyczącą zawartej umowy. Tym samym żądanie udostępnienia informacji umknęło organowi. Dlatego ani nie udostępnił on informacji publicznej w terminie, ani nie poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip).
Organ 31 lipca 2019 r. przesłał stronie skarżącej żądaną informację w zakresie, w jakim uznał, że dotyczy ona informacji publicznej objętej wnioskiem. W pozostałym zakresie, tj. żądania udostępnienia wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencji z instytucją zarządzającą projektem, organ podkreślił, że takie dokumenty bezspornie nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Nie stanowią zatem informacji publicznej, czyli nie podlegają udostępnieniu. Dodatkowo organ wskazał, że żądany przez stronę skarżącą wniosek o dofinansowanie stanowi dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu na podstawie udip. W ocenie organu z uwagi na zrealizowanie przez niego wniosku postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie jego bezczynności stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
Stanowisko WSA
WSA w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2019 r. (II SAB/Wa 565/19) oddalił skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie wniosku. Sąd wskazał, że skarga strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żądała ona od organu informacji dotyczących jej własnej sprawy, które miały być wykorzystane w celu wytoczenia procesu przeciwko organowi z uwagi na łączącą strony umowę. Na takie uzasadnienie wniosku wskazała sama strona skarżąca.
W ocenie WSA wniosek nie mógł być rozpoznany w trybie udip, ponieważ jak wynika z ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie NSA, nie można uzyskać informacji w swojej własnej sprawie na podstawie przepisów udip. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać natomiast interes obiektywny, a nie subiektywny strony skarżącej.
W przedmiotowej sprawie celem wniosku była jedynie ochrona indywidualnych interesów strony skarżącej. Dodatkowo wniosek nie dotyczył sprawy publicznej. Żądane informacje nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie określonym w udip. Skoro celem wniosku nie była realizacja wartości publicznych, chronionych na podstawie udip, nie doszło do bezczynności organu.
Zarzuty strony skarżącej i stanowisko organu
Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA. Domagała się w niej uchylenia wyroku WSA w całości i rozpoznania skargi kasacyjnej albo uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, podnosząc naruszenie prawa materialnego.
Strona skarżąca podniosła, w przedmiocie intencji złożonego wniosku, że występowała w ramach projektu jako wykonawca zamówienia publicznego. Była zainteresowana uzyskaniem informacji dotyczących kwestii, która ma znaczenie dla ogółu obywateli. Przedmiotem wniosku nie była realizacja i ochrona indywidualnych interesów strony skarżącej, tylko troska o prawidłową realizację zamówienia publicznego przez organ oraz wydatkowania środków publicznych.
Strona skarżąca zaznaczyła, że bezczynność organu dotyczy uzyskania przez nią informacji potrzebnych do wniesienia powództwa w sprawie dotyczącej umowy łączącej strony. Natomiast uboczną kwestią w tej sprawie było cofnięcie skargi w części przez stronę skarżącą, w jakiej pewna część dokumentów została jej udostępniona przez organ.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się ze stanowiskiem WSA.
Stanowisko NSA
W wyroku z 17 marca 2023 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w części, która dotyczyła żądania przekazania dokumentów nieudostępnionych do momentu wydania wyroku, i przekazał sprawę w tym zakresie WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że przyjęte kryteria oceny żądanej we wniosku informacji jako informacji publicznej okazały się wadliwe, bo nie mają podstaw prawnych. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 udip jest skuteczny w części, w jakiej zakwestionowano w nim prawidłowość zastosowania wskazanego przepisu będącego konsekwencją jego błędnej wykładni. Strona skarżąca słusznie nie akceptuje takiego rozumienia przepisu.
Sprawa publiczna a sprawa prywatna
Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako informacja o działalności podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 udip jako każda informacja o sprawach publicznych, jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Oba wskazane akty prawne wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów w nich wskazanych, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Jest to konsekwencją tego, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 udip, mogą być wtedy kwalifikowane jako informacja publiczna. Muszą tylko spełnić kryterium publiczności. W doktrynie prawa administracyjnego to pojęcie jest związane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania, które polega na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.
Ustawodawca nie definiuje wprost pojęcia sprawy publicznej. Są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i odpowiada w znacznym stopniu pojęciu dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, które są określane jako sprawy sfery prywatnej, tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi, nie są sprawami publicznymi. Należy mieć na uwadze, że granica między sprawą publiczną a sprawą prywatną jest jednocześnie jedną z granic między informacją publiczną a informacją niepubliczną. Ta granica nie jest ostra, dlatego ustalenie jej w konkretnych sprawach może być problematyczne.
Wniosek w sprawie indywidualnej dowodzi, że podmiot ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej. Składa oświadczenie woli, które samo w sobie nie stanowi informacji publicznej. W ocenie NSA, odmiennie niż przyjął to WSA, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od prywatnej, a tym samym informacji publicznej od każdej innej informacji, nie jest kryterium celu, jaki przyświeca wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które kwalifikuje się jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe, a każdy podmiot tego prawa jest podmiotem interesu prawnego. Wniosek każdego o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej. Ze swojej istoty jest on ukierunkowany na realizację tego prawa jako interes prawny. Zgodnie z art. 2 ust. 2 udip od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Sprawa własna
W wyroku WSA odwołał się do konstrukcji indywidualnego interesu strony skarżącej w udostępnieniu informacji publicznej. Powiązał ją dodatkowo z kryterium sprawy własnej jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wniosku. Według WSA sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Są nimi pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów one dotyczą. Pisma te nie mają przymiotu informacji publicznej, ponieważ ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. To z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
W ocenie NSA powyższe rozumienie sprawy własnej jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące stronę skarżącą w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie powoduje, wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, że prawo to nie służy każdemu. Uznanie określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa jest uzależnione od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. To prowadzi do wniosku, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji prywatnej (jeżeli o jej udostępnienie wystąpi podmiot w sprawie własnej), a w innym przypadku nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza sprawy własnej). Zatem pogląd, który pozwala na przyjęcie, że na podstawie udip nie można starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja publiczna byłaby dostępna dla każdego z wyjątkiem osoby, której ta informacja dotyczy.
W ocenie NSA kryterium sprawy własnej jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw. Konieczne jest natomiast dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Podsumowanie
Dotychczas judykatura przyjmowała, że udip nie może służyć realizacji interesu prywatnego (w tym komercyjnego). Jeśli natomiast już na poziomie wniosku o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest przyjęcie, że udip będzie realizował interes prywatny albo pozwoli na załatwienie sprawy własnej, automatycznie może zostać uznany za niedotyczący informacji publicznej. Wtedy organ jest uprawniony do odmowy udzielenia informacji z tego względu. Omawiany wyrok NSA stanowi bardzo istotne stanowisko w orzecznictwie w zakresie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej oraz jej nadużywania. Sąd dostrzega problem, który do tej pory nie został zauważony i poddany wnikliwej analizie. Stanowisko zawarte w przedmiotowym wyroku NSA wskazuje na dyskryminacyjny charakter takiego podejścia względem podmiotów, które żądają udostępnienia im informacji publicznej w jakikolwiek sposób powiązanej ze sprawą indywidualną ich dotyczącą, a także jego absurdalności. Taki podmiot bowiem znajduje się w gorszej pozycji niż podmiot niezwiązany z tą sprawą.
Autor
Karolina Bobrowska
Autorka jest radczynią prawną, prowadzi własną kancelarię, zajmuje się m.in. tematyką udostępniania informacji publicznych i ochroną danych osobowych.
