Czasochłonność, pracochłonność oraz kosztowność związane z rozpatrzeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wpływają na stwierdzenie, czy informacja ma charakter prosty czy przetworzony. Mogą być one jednak podstawą do obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej.

Przedmiotem omawianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r. (III OSK 5557/21) jest problem uznania informacji publicznej za przetworzoną i niedostatecznego uzasadnienia odmowy jej udostępnienia przez organ z tego powodu.

Stan faktyczny sprawy

Skarżący, będący osobą fizyczną zainteresowaną wydatkowaniem środków publicznych, 17 lutego 2020 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do uczniowskiego klubu sportowego (dalej: Klub) działającego na podstawie art. 4 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Zadał w nim następujące pytania:

1. Jakie kwoty Klub przeznaczył na zakup kajaków i innego sprzętu (wiosła, kaski itp.) w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem, jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?
2. Jakie kwoty Klub przeznaczył na obozy i wyjazdy kajakowe w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem, jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?
3. Jakie kwoty Klub przeznaczył na udział w różnego rodzaju zawodach w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem, jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?

Klub, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip), 20 lutego 2020 r. wezwał Skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności uzyskania żądanych informacji dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Informacje żądane na podstawie wniosku stanowią tzw. informacje przetworzone. Skarżący 9 marca 2020 r. doprecyzował swój wniosek i wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. Jakie środki publiczne i w jakiej wysokości Klub otrzymał w latach 2016–2019?
2. Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na zakup kajaków i innego sprzętu (wiosła, kaski itp.) w latach 2016–2019?
3. Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na obozy i wyjazdy kajakowe w latach 2016–2019?
4. Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na udział w różnego rodzaju zawodach w latach 2016–2019?

Jednocześnie Skarżący wskazał, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, zwłaszcza wobec faktu zawężenia ram czasowych wnioskowanych z 26 lat działalności Klubu (1994–2020) do 4 lat (2016–2020).

Argumenty Klubu

Klub decyzją z 20 marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, odmówił udostępnienia informacji publicznych zawartych we wniosku Skarżącego. Powodem było to, że te informacje stanowią tzw. informacje publiczne przetworzone, a Skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności udostępnienia tychże informacji dla interesu publicznego. Klub w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że uznał wnioskowane informacje za informacje przetworzone z uwagi na następujące okoliczności:

• konieczność ich wyodrębnienia, analizy, zestawienia, przetworzenia w ramach zbiorów informacji, nieodzowność poniesienia przez Klub znacznych kosztów osobowych i finansowych, które nie dają się pogodzić z bieżącymi działaniami Klubu;
• brak tych informacji w chwili złożenia wniosku, w zakresie, w jakim Skarżący tego oczekuje;
• konieczność utajnienia danych chronionych przez prawo (np. danych osobowych).

Dodatkowo Klub wskazał, że sporządzanie zestawień, sprawozdań, raportów, analiz, rozliczeń itd., o które wnioskuje Skarżący, nie jest jego prawnym obowiązkiem. Obecnie takie dokumenty nie istnieją i ich udostępnienie wymagałoby właśnie przetworzenia znacznej ilości informacji prostych. Klub argumentował, że udostępnienie żądanych danych sprowadza się do sporządzenia szczegółowego zestawienia kwot otrzymanych ze środków publicznych na przestrzeni lat z wyszczególnieniem sposobu ich wydatkowania, co jest procesem skomplikowanym z uwagi na szeroki zakres działalności Klubu i mnogość podejmowanych w jego ramach aktywności. Sporządzenie takiego zestawienia wiązałoby się z istotnym wysiłkiem intelektualnym (z powodu wnikliwej pracy nad sporządzeniem takiego dokumentu), a także byłoby procesem pracochłonnym ze względu na niezbędność przejrzenia wielu dokumentów, zapoznawania się z ich treścią, a następnie wydobywaniem z nich szczegółowych informacji objętych żądaniem. Taka analiza wiązałaby się z koniecznością przejrzenia wszystkich dokumentów, na mocy których Klubowi przyznano środki publiczne, zweryfikowania, czy przyznane środki zostały Klubowi rzeczywiście wypłacone, a następnie wyszczególnienia, na jakie aktywności i w jakiej konkretnie wysokości zostały one spożytkowane. Podstawą sporządzenia takiego zestawienia byłyby nie tylko umowy przyznające środki publiczne, ale także wszelkiego rodzaju raporty (zarówno częściowe, jak i końcowe), faktury, rachunki oraz inne dokumenty finansowe. Do przygotowania tych zestawień niezbędne byłoby zarazem zaangażowanie wielu pracowników różnych działów Klubu, co nie daje się pogodzić z jego bieżącą działalnością.

Klub podkreślił, że proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów będzie obwarowany koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej bądź do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej. Dojdzie do tego, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez Skarżącego dokumentów, lecz obejmuje np. całość dokumentów wytworzonych przez tę instytucję w pewnym okresie czy w określonej kategorii spraw.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Klub go rozpatrzył, po czym 18 maja 2020 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z 20 marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy poprzednią decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznych Klub wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a Skarżący nie wykazał, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Z decyzją Klubu nie zgodził się Skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Klub wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2020 r. (II SA/Kr 890/20), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), uznał, że skarga Skarżącego zasługuje na uwzględnienie. WSA wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, a Skarżący nie wykazał wymaganego dla ich udostępnienia szczególnego interesu publicznego. Skarżący jednak nie zgodził się z takim stanowiskiem Klubu, podając dodatkowo argumenty dotyczące obowiązków informacyjnych wynikających z zasady jawności finansów publicznych.

WSA jednoznacznie stwierdził, że Klub jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip.

Kwestią sporną jest natomiast rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, nie ma definicji ustawowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się jednak pogląd, zgodnie z którym jest nią informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym:

w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

WSA w Krakowie stwierdził, że Klub nie wykazał, by żądane informacje dotyczące (wszystko w latach 2016–2019):

• rodzajów i wysokości otrzymanych środków publicznych;
• kwot pochodzących ze środków publicznych wydatkowanych na zakup sprzętu, na obozy i wyjazdy kajakowe, przeznaczonych na udział w zawodach

– miały charakter informacji przetworzonej.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Klub nie dokonał wnikliwej analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro twierdzi, że do udostępnienia informacji konieczna byłaby anonimizacja dokumentów. Treść wniosku nie obejmuje bowiem żądania udostępnienia dokumentów źródłowych. Klub nie dokonał wnikliwej oceny tego, czy wnioskujący żądał we wszystkich przypadkach sum określonych kwot otrzymanych lub wydatkowanych na określony cel ani wykazu kwot szczegółowych, co może mieć wpływ na kwalifikację informacji publicznej jako informacji przetworzonej.

WSA wskazał, że jeżeli podmiot posiada w swoich zasobach objęte wnioskiem dane i w celu udzielenia odpowiedzi konieczne jest jedynie ich zsumowanie, to nie można, co do zasady, przyjąć, iż zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji. Ponadto Klub nie może ograniczać oceny, czy żądana informacja w konkretnym przypadku ma charakter przetworzony wyłącznie do analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinien odnieść ją do przedmiotu swojej działalności, rodzaju podejmowanych działań, ich zakresu, w tym posiadanych dokumentów. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnych konkretnych danych, faktów odnoszących się do przedmiotu działalności Klubu, w tym chociażby przybliżonej liczby dokumentów, których analiza, przekształcenie stanowiłyby o przetworzeniu informacji. Klub nawet orientacyjnie nie przedstawił koniecznego nakładu pracy i środków ani wpływu przygotowania informacji na zwykły tok działania podmiotu zobowiązanego.

Wobec tego, że nie jest rzeczą powszechnie wiadomą, jakiego rodzaju działania i o jakiej skali prowadzi Klub, jakim majątkiem dysponuje, czy i w jakim zakresie korzysta ze środków publicznych – twierdzenia zawarte w decyzji w żaden sposób nie stanowią podstawy do dokonania kontroli sądowej. Jednocześnie WSA w Krakowie stwierdził, iż żądanie przez Klub od Skarżącego wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, było przedwczesne. Klub nie wykazał, że żądane informacje w całości lub w części mają charakter informacji przetworzonych, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z tego powodu Klub nieprawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, odmawiając udostępnienia informacji publicznej.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się Klub, który wniósł skargę kasacyjną do NSA. Klub zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. Dokonanie błędnej oceny, że Klub, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 udip, podczas gdy nie doszło do takiego naruszenia. Dla uznania, że żądana przez Skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, wystarczyłoby wskazać, że Klub nie dysponuje taką informacją (nawet w postaci wielu informacji prostych) i musiałby ją wytworzyć specjalnie dla Skarżącego.
2. Niewłaściwe zastosowanie przepisów udip i przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji przetworzonej, mimo że Klub nie dysponuje taką informacją, a w celu pozytywnego załatwienia wniosku musiałby ją wytworzyć na podstawie posiadanych dokumentów, dokonując przy tym szeregu czynności związanych z ich analizą, zestawieniem i zredagowaniem. To te czynności determinują charakter wnioskowanej informacji jako przetworzonej.
3. Naruszenie przepisów Konstytucji RP w związku z przepisami udip poprzez przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, z której de facto wynika możliwość uzyskania informacji o każdych działaniach władzy publicznej, tj. bez ograniczeń. To w konsekwencji doprowadziło do przesądzenia o prostym charakterze żądanej informacji (nieprzetworzonym) oraz do uchylenia przez Sąd decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji. Jednocześnie Klub wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez WSA w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagał się oddalenia skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano ani naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny 21 października 2022 r. oddalił skargę kasacyjną.

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

• uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
• wglądu do dokumentów urzędowych;
• dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Istotne jest, że zgodnie z treścią art. 15 udip jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek organ ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, organ ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. O wysokości opłaty organ informuje wnioskodawcę.

NSA, oddalając skargę kasacyjną, wskazał, że organ jest zobowiązany do dokonania analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ dysponuje taką informacją. Będzie to wymagało przejrzenia posiadanych przez organ zasobów dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji oraz analizy pod względem treści. Takie działania są zwykłymi elementami rozpatrywania wniosku i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Aby uznać informację za przetworzoną, konieczne jest zaangażowanie czynnika intelektualnego. Nie wystarczy samo wskazanie przez organ, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Konieczne jest przeanalizowanie dużej liczby dokumentów, co ma charakter techniczny, oraz zaangażowanie do tego procesu wielu osób. Informacją przetworzoną będą informacje, które zostaną wytworzone przez organ na podstawie posiadanych dokumentów, ale do ich wytworzenia potrzebna jest analiza posiadanych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę bądź wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków.

Podsumowanie

W omawianej sprawie kluczowe stało się ustalenie, czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Jeżeli tak, to czy organ powinien sporządzić prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie swojej decyzji, tj. wskazać okoliczności przemawiające za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną. W przeciwnym razie może on zostać zobowiązany do udostępnienia takich informacji.

Za uzasadnienie spełniające te kryteria NSA wskazał konieczność szczegółowego przedstawienia okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną. NSA zwrócił uwagę, że generalne uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez przytoczenie orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie informacji przetworzonej bez odniesienia go na grunt danej sprawy i wykazania zindywidualizowanych przesłanek takiej odmowy – nie stanowi wyczerpującego uzasadnienia tej decyzji. Tylko zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji związanych z żądanymi dokumentami i sporządzenie uzasadnienia zgodnie z zasadami kpa umożliwiłoby Sądowi ocenę, czy w omawianej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

Autor

Karolina Bobrowska

Autorka jest radczynią prawną oraz partnerem w kancelarii Bobrowska Janik Lawyers Kancelaria Radców Prawnych sp.p., zajmuje się m.in. tematyką udostępniania informacji publicznych i ochroną danych osobowych.