W administracji publicznej wzrasta znaczenie opinii prawnych zarówno tych sporządzanych przez radców prawnych zatrudnionych w strukturach urzędów, jak i zlecanych kancelariom zewnętrznym. Coraz częściej podejmowane rozstrzygnięcia są poprzedzone i uzasadnione treścią otrzymanych opinii. Opinie prawne są także obiektem zainteresowania obywateli. Czy wówczas opinie prawne stanowią informację publiczną i czy należy je udostępnić na wniosek obywatela?
Za jeden z najgłośniejszych przykładów wykorzystania opinii prawnych jako uzasadnienia podejmowanych decyzji przez organ władzy publicznej można uznać opinie sporządzone na zlecenie Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego Adama Bodnara odnośnie do zakresu temporalnego stosowania art. 47 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze. Opinie te zostały udostępnione na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości (tinyurl.com/ms-opinie [dostęp: 12.07.2024]). Tym samym należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości uznał je za informację publiczną podlegającą udostępnieniu na stronie ministerstwa. Czy w sytuacji, w której te opinie nie zostałyby udostępnione i sprawa trafiłaby do sądu administracyjnego, zostałyby one uznane za informację publiczną?
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Wymienione przepisy określają prawo dostępu do informacji publicznej bardzo szeroko. Mimo to interpretacja przez sądy pojęcia informacji publicznej nie jest jednolita. W orzecznictwie sądów administracyjnych status opinii prawnych jako informacji publicznej był już przedmiotem wielu orzeczeń, lecz wciąż budzi wątpliwości. Można wyróżnić trzy główne poglądy w orzecznictwie.
Pogląd projawnościowy
Pierwszy pogląd – projawnościowy stoi na stanowisku, że opinia prawna jako dokument wytworzony przez organ bądź na jego zlecenie stanowi informację publiczną. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2010 r. (I OSK 1774/10). Wniosek dotyczył udostępnienia opinii prawnej sporządzonej przez kancelarię prawną na zlecenie organu w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z funkcją członka Zarządu Powiatu przez pana W. B. W wyroku stwierdzono, że:
opinia ta została sporządzona dla Starosty W. na jego zlecenie i jest dokumentem służącym załatwieniu – co należy podkreślić – konkretnej sprawy Powiatu W. (skoro problem łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu wiąże się z konkretną osobą i dotyczy konkretnego stanowiska i konkretnej funkcji, trudno uznać, by miał on charakter abstrakcyjny), a zatem jej treść stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery faktów publicznych, została wytworzona na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy etc., tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b i c, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).
Sąd przyjął, że również opinia prawna w „indywidualnej” sprawie spełnia kryteria informacji publicznej. Ten pogląd znalazł odzwierciedlenie głównie w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 6 lipca 2011 r. (II SAB/Wa 16/11) czy w Lublinie z 17 sierpnia 2010 r. (II SAB/Lu 44/10). Przywołane orzeczenia odwołują się do szerokiego rozumienia prawa do informacji publicznej jako prawa konstytucyjnego opartego na art. 61 Konstytucji RP. Jak wskazano w pierwszym z tych orzeczeń, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.
Nie wszystkie opinie prawne są informacją publiczną
Drugi pogląd dominujący w orzecznictwie przyjmuje, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r. (I OSK 89/09) to cel, w jakim została opracowana opinia, decyduje o tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie udip.
W późniejszym orzecznictwie wielokrotnie potwierdzano powyższe stanowisko. Doprecyzowano, że waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej, sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji dotyczących prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12). Pogląd ten wydaje się być najbardziej wyważony. Z jednej strony uwzględnia on szeroki charakter prawa do informacji publicznej oraz fakt, że zasadą powinien być dostęp do dokumentów wytworzonych przez władze publiczne. Z drugiej strony – dostrzega, że zakwalifikowanie każdej opinii prawnej, wytworzonej na potrzeby organów władzy lub innych podmiotów skarbu państwa, jako informacji publicznej wiązałoby się z istotnym zagrożeniem interesów podmiotów publicznych.
Celem opinii prawnej jest analiza określonego problemu prawnego, obejmująca wnioski w zakresie jego rozstrzygnięcia. Zazwyczaj taki dokument zawiera nie tylko argumenty przemawiające za pewnym stanowiskiem, ale także kontrargumenty czy ryzyka, które występują w sprawie. Tym samym dostęp do takiego dokumentu przez osobę zainteresowaną danym rozstrzygnięciem (np. stronę przeciwną sporu) prowadziłby do ujawnienia ryzyk dostrzeganych przez autora opinii lub przyjętej strategii procesowej, a co za tym idzie – narażenia interesów podmiotu zlecającego opinię. Z tego powodu urzędy mogłyby zaprzestać zlecania opinii ze względu na groźbę ich ujawnienia, co nie jest pożądane. Ponadto przedmiotem opinii mogą być kwestie, którym trudno przypisać charakter spraw publicznych, np. sprawy pracownicze w zakresie wyjaśnienia stażu pracy, który można zaliczyć danemu pracownikowi.
Pogląd, zgodnie z którym o tym, czy opinia prawna stanowi informację publiczną, decyduje cel, w jakim została opracowana, był prezentowany zarówno w wyrokach uwzględniających skargi osób wnioskujących o dostęp do informacji, jak i je oddalających.
Zgodnie z tym poglądem informacji publicznej nie stanowią:
- opinia prawna sporządzona przez Departament Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa dotycząca zasadności (możliwości) stwierdzenia na drodze sądowej nieważności umów zbycia przez Polską Akademię Nauk udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09);
- opinia ekspercka dotyczącą sporu prawnego między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami spółki S. S.A., która to opinia została przygotowana na zlecenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w celu uzyskania wiedzy eksperckiej odnośnie do prawidłowości oszacowania przez spółki S. S.A. jej roszczeń oraz dostarczenia informacji istotnych dla oceny przyjętej strategii procesowej (wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14);
- opinia prawna w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie z zakresu nadzoru nad organami samorządowymi dzielnicy m.st. Warszawy. Przy czym zdanie odrębne od tego wyroku zgłosiła sędzia Małgorzata Jaśkowska, argumentując, że biorąc pod uwagę szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, żądana informacja stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16);
- opinia prawna w sprawie zasadności zawarcia ugody między gminą (…) a spółką z o.o. dotycząca zapłaty wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych. Uzasadnienie wyroku w tej sprawie jest dosyć rozbudowane i zawiera, co jest rzadkością na tle wcześniej cytowanych wyroków, kilka argumentów za takim stanowiskiem. Jak trafnie wskazał sąd, zostały one sporządzone na zlecenie wójta gminy wyłącznie na potrzeby prowadzonego sporu cywilnoprawnego. Zawierają ocenę zasadności podniesionych w pozwie roszczeń, związanych z tym negocjacji. Ich celem jest zidentyfikowanie ryzyka procesowego (przewidywanego wyniku sprawy i kosztów sądowych) na wypadek sporu sądowego. Zostały wydane na tle konkretnej sprawy dotyczącej indywidualnego podmiotu i mają charakter procesowy. Tej oceny nie zmienia to, że na podstawie tych opinii wójt zawarł już ugodę przed mediatorem sądowym, ani, że były już prezentowane na posiedzeniu rady gminy (wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., III OSK 2967/21).
Orzecznictwo tego nurtu za informację publiczną uznało:
- opinię dotyczącą możliwości powoływania radnych do komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, w której przeprowadzono analizę norm prawnych zawartych w art. 24e, 24d i 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 1797/16);
- opinię prawną dotyczącą legalności sprzedaży nieruchomości, a w szczególności obowiązku stosowania przy tej sprzedaży art. 13 ust. 4 oraz art. 68 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Opinia została sporządzona na skutek zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zdaniem sądu stanowiła opinię oceniającą skuteczność i legalność działania jednostek organizacyjnych podległych prezydentowi miasta, co przesądza o tym, że jest informacją publiczną (wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2099/19).
Dokument wewnętrzny
Trzeci pogląd spotykany w orzecznictwie uznaje, że opinia prawna stanowi dokument wewnętrzny i tym samym nie można uznać jej za informację publiczną. W przypadku tego poglądu zakres opinii prawnych niepodlegających udostępnieniu będzie szerszy niż w przypadku poglądu dominującego w orzecznictwie. Co prawda część opinii prawnych zostanie uznana jako informacja publiczna także przez „zwolenników” poglądu odnoszącego się do dokumentu wewnętrznego, lecz warto zwrócić uwagę na bardzo dużą uznaniowość klasyfikowania danego dokumentu jako dokumentu wewnętrznego. Jednocześnie analiza orzecznictwa z zakresu dostępu do informacji publicznej wskazuje na stałe rozszerzanie się pojęcia dokumentu wewnętrznego, co wydaje się być zjawiskiem niepokojącym. Ze względu na pozaustawowy charakter dokumentu wewnętrznego określenie granic tego pojęcia jest wręcz niemożliwe, dlatego jego stosowanie wiąże się z wysokim stopniem uznaniowości. Koncepcja dokumentu wewnętrznego została poddana krytyce w doktrynie [1].
Samo pojęcie dokumentu wewnętrznego nie występuje w udip, choć zostało już ugruntowane w orzecznictwie. Często przywoływany jest w tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. (P 25/12), w którym pojawia się pojęcie dokumentu wewnętrznego. Na taki argument powoływał się organ – Kancelaria Prezydenta RP. Sprawa ta zawisła przed TK w związku z pytaniem prawnym NSA, który rozpatrywał skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta w sprawie o udostępnienie ekspertyzy i trzech opinii prawnych odnośnie do ustawy zmieniającej zasady wnoszenia składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Wyrok TK nie dotyczył tego, czy wnioskowane opinie stanowią informacje publiczne. Wskazano w nim jednak, że nie należy wykluczać, że nie wszystkie informacje objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej skierowanym na tle niniejszej sprawy do Prezydenta RP mają charakter publiczny i podlegają udostępnieniu. NSA w wyroku z 27 stycznia 2012 r. (I OSK 2130/11) orzekł, że w związku z powyższym jedynie część wnioskowanych opinii stanowi informację publiczną.
Ostatecznie wszystkie wnioskowane dokumenty, których dotyczyło przytoczone orzeczenie TK (ekspertyzy i opinie prawne), zostały uznane za informacje publiczne na mocy wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2017 r. (II SAB/Wa 175/17), utrzymanego w mocy przez wyrok NSA z 2 lipca 2018 r. (I OSK 233/18), choć wyroki te dotyczyły późniejszego wniosku złożonego przez innego wnioskodawcę [2].
Opinię prawną jako dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu sklasyfikował NSA w wyroku z 15 marca 2017 r. (I OSK 1130/15). Wnioskowana opinia prawna dotyczyła odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki S.A. z siedzibą w (…) oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia. Także w tym wyroku pojawił się argument dotyczący omawianego wyroku TK:
Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dokumentu wewnętrznego zaakceptował Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od „dokumentów urzędowych” w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się zatem „dokumenty wewnętrzne” służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu.
Istnieją jednak uzasadnione wątpliwości, czy orzecznictwo sądów administracyjnych nie rozszerzyło zakresu dokumentów uznawanych za „wewnętrzne” w stosunku do wyroku TK. Można dostrzec fundamentalną różnicę między informacjami o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które przywołał jako dokumenty wewnętrzne TK, a dokumentami obecnie uznawanymi za dokumenty wewnętrzne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jako przykład rozszerzenia pojęcia dokumentu wewnętrznego można wymienić wyrok NSA z 24 września 2015 r. (I OSK 1681/14). Uznano w nim, że dokumentem wewnętrznym są szacunkowe zewnętrzne ekspertyzy, które jak przyznał sąd, niewątpliwie służyły realizacji celu publicznego. Powyższe ekspertyzy składały się z takich informacji jak prognozy dla systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, oceny braków i potrzeb w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi w kontekście prognoz, analizy korzyści i ryzyk wariantów organizowania przetargów, analizy cen usług i kosztów funkcjonowania systemu. Zdaniem sądu należą wyłącznie do kategorii dokumentów wewnętrznych, gdyż stanowiły „tylko” podstawę do ustalenia wartości zamówienia publicznego. Niewątpliwie zatem nie były to dokumenty o charakterze roboczym ani służące wymianie informacji lub uzgadniania stanowisk, a dotyczyły istotnych spraw publicznych. Stanowisko eksponujące cechy opinii prawnych predysponujące je do uznania jako dokumentu wewnętrznego wciąż jest stanowiskiem mniejszościowym w orzecznictwie, choć zdarza się, że stanowi argument uboczny przy prezentacji dominującego stanowiska.
Biorąc pod uwagę powyższe, wspomniane opinie prawne sporządzone na zlecenie Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego Adama Bodnara dotyczące zakresu temporalnego stosowania art. 47 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze z pewnością za informację publiczną uznaliby przedstawiciele pierwszego oraz drugiego, dominującego poglądu zaprezentowanego w artykule. Mniej oczywiste byłoby stanowisko trzeciego poglądu. Przy czym wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r. (I OSK 2130/11) może wskazywać, że te opinie zostałyby uznane za niepodlegające udostępnieniu jako dokumenty wewnętrzne mające jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot zlecający (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11).
Zgodnie z dominującym stanowiskiem w orzecznictwie nie każda opinia prawna stanowi informację publiczną. Zatem w przypadku otrzymania wniosku o udostępnienie opinii prawnej, analizując zasadność zakwalifikowania opinii prawnej jako informacji publicznej, organ powinien rozważyć, czy opinia dotyczy sprawy publicznej, w jakim celu została sporządzona oraz czy wnioskowana opinia dotyczy interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Pozwala to przyjąć, że zazwyczaj informacją publiczną będą opinie prawne dotyczące interpretacji przepisów prawa bądź innych zagadnień nieodnoszących się do indywidualnych spraw (postępowań) związanych z działalnością organu zlecającego opinię.
Przypisy
- Zob. M. Bernaczyk, „Dokument wewnętrzny” jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa, Warszawa 2017.
- B. Wilk, Ekspertyza i opinie w sprawie OFE ujawnione po wyroku NSA!, 5 listopada 2018 r., Sieć Obywatelska Watchdog, tinyurl.com/siecobywatelska [dostęp: 12.07.2024].
Autor
Mateusz Bogucki
Autor jest radcą prawnym, zatrudnionym w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego.
