Obowiązująca od 8 grudnia 2021 r. ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego to już trzecia ustawowa regulacja w tym obszarze w ciągu ostatnich 10 lat (od 2011 r.), której celem jest – tak jak jej pierwowzoru unijnego (dyrektywy 2019/1024/UE) – pełniejsze wykorzystanie potencjału informacji sektora publicznego dla celów gospodarczych i społecznych.

Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (dalej: ISP) jest obszarem harmonizowanym prawem Unii Europejskiej, jednak regulacja prawna w tym obszarze nie ma długiej tradycji, ponieważ pierwszą dyrektywę przyjęto w 2003 r., odróżniając ponowne wykorzystywanie od „systemów dostępu” w poszczególnych państwach członkowskich. Przepisy określane w dyrektywach o ponownym wykorzystywaniu jako „systemy dostępu” to autonomiczne względem prawa unijnego przepisy krajowe gwarantujące powszechny dostęp do informacji posiadanych przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W Polsce tę rolę spełniają przede wszystkim przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Prawną regulację w Unii Europejskiej ponownego wykorzystywania (re-use) można wyznaczyć trzema następującymi po sobie aktami:

1. dyrektywą 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (dalej: dyrektywa 2003/98/WE);
2. dyrektywą nowelizującą, tj. dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (dalej: dyrektywa 2013/37/UE);
3. dyrektywą 2019/1024 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (dalej: dyrektywa 2019/1024/UE).

Po pierwszym akcie (dyrektywa 2003/98/WE) dwa kolejne akty (tj. dyrektywa 2013/37/UE oraz obecna dyrektywa 2019/1024/UE) należy uznać za kontynuację i ewolucję pierwotnych rozwiązań re-use. To o tyle istotne, ponieważ również w aktualnie obowiązujących przepisach znajdują się rozwiązania zapoczątkowane w dyrektywie z 2003 r. Jednak dwie kolejne dyrektywy rozszerzyły zakres regulacji ponownego wykorzystywania oraz wprowadziły kolejne obowiązki i prawa, w tym powszechne prawo do ponownego wykorzystywania ISP. Pierwotna wersja dyrektywy z 2003 r. nie przewidywała obowiązku zapewnienia dostępu do ISP znajdujących się w posiadaniu podmiotów sektora publicznego ani obowiązku zezwalania na ponowne ich wykorzystanie. Wprowadziła jedynie warunki dla tych ISP, które w państwach członkowskich już zostały udostępnione do ponownego wykorzystywania. Zasadę tę zmieniła dyrektywa nowelizująca z 2013 r., któranałożyła wyraźny obowiązek zapewnienia zainteresowanym możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich ISP, z wyjątkiem tych, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy prawa krajowego.

Ostatnim etapem ewolucji prawa unijnego jest dyrektywa 2019/1024/UE, ponieważ dwie poprzednie zostały uznane przez Komisję Europejską za niewystarczające z punktu widzenia rozwoju technologii służących do analizy, wykorzystywania i przetwarzania danych, takich jak uczenie maszynowe, sztuczna inteligencja i internet rzeczy (motyw 10 dyrektywy 2019/1024/UE). Ta dyrektywa po raz pierwszy wyodrębnia także normatywnie „otwarte dane” jako szczególną kategorię ISP, które najpełniej odpowiadają potrzebom użytkowników.

Obowiązująca od 8 grudnia 2021 r. ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (dalej: uodpw) stanowi implementację tejże dyrektywy.

Cele i różnice w prawach informacyjnych

Kluczową kwestią pozostaje rozróżnienie przepisów o ponownym wykorzystywaniu od przepisów dostępowych („systemów dostępu”). Przepisy o ponownym wykorzystywaniu są nakierunkowane na użytkowy charakter informacji, poza zakresem ich używania dla zadań publicznych, i stanowią one wyraz dostrzeżenia potencjału gospodarczego i społecznego informacji, które zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia sektor publiczny. Podmioty publiczne przetwarzają bowiem informacje w wielu obszarach swojej działalności, gromadząc i tworząc w szczególności informacje społeczne, ekonomiczne, geograficzne, pogodowe, turystyczne, gospodarcze i edukacyjne. Korzystają z nich użytkownicy, którzy w swoich produktach, usługach i innych rozwiązaniach używają ISP, a te stają się w nich wartością dodaną. Najczęściej pozyskana z sektora publicznego przez użytkowników informacja podlega procesowi agregowania i odpowiedniej organizacji, po to aby w wyniku przetwarzania informacji (np. zestawiania z informacjami z innych źródeł, opracowywania i dostosowywania) stworzyć usługę lub produkt przeznaczone dla dalszych użytkowników (użytkowników końcowych). Informacje – pierwotnie wytworzone w celu realizacji zadań publicznych – zmieniają w istocie swoje przeznaczenie i są wykorzystywane w obrocie w celach komercyjnych i niekomercyjnych, co stanowi ich ponowne (wtórne) zastosowanie. Oczywiście kluczowe dla takiej eksploatacji pozostają zasoby cyfrowe, które są udostępniane w sposób umożliwiający automatyzację procesów na informacji.

Występują jednak co najmniej trzy dalsze szczególne przyczyny wyodrębnienia instytucji ponownego wykorzystywania. Po pierwsze, w przypadku ISP chronionych prawami własności intelektualnej (przede wszystkim chodzi o utwory i bazy danych) ich powszechna dostępność nie przekłada się automatycznie na możliwość bezwarunkowego wykorzystywania. Po drugie, jednym z celów ponownego wykorzystywania jest zapewnienie uczciwych, proporcjonalnych i niedyskryminacyjnych warunków takiego wykorzystywania, szczególnie w kontekście zasad ochrony konkurencji. Dyskryminujące lub nieuczciwe praktyki ponownego wykorzystywania mogą zakłócać konkurencję na rynku produktów i usług opartych na informacji sektora publicznego. Część zasad ponownego wykorzystywania nakierunkowana jest właśnie na ochronę tych celów (np. zasady niedyskryminacji czy niewyłączności). Wspomnianym zagadnieniem nie zajmują się bezpośrednio przepisy o dostępie, których przedmiotem jest jedynie wyznaczenie zasad i trybów udostępniania informacji. Wreszcie trzecią przyczyną, najmniej zauważaną, jest ustalanie w ponownym wykorzystywaniu, choćby w ograniczonym zakresie, sytuacji końcowych użytkowników informacji i możliwość wprowadzenia, co prawda ograniczonych, gwarancji dla nich. W systemie dostępu prawodawcę interesuje jedynie stosunek między pomiotem wykonującym zadania publiczne (podmiotem udostępniającym informację) a osobą realizującą prawo do informacji.

Tymczasem w ponownym wykorzystywaniu pozyskana przez użytkownika informacja będzie użyta w jego produktach i usługach skierowanych do ich nabywców (końcowych użytkowników). Ponieważ informacja pochodzi ze sfery publicznej, podmiot sektora publicznego (udostępniający informację) może za pomocą warunków nakładanych na użytkownika wpływać na kolejny stosunek związany z ponownym wykorzystywaniem, tj. stosunek użytkownik–końcowy użytkownik, w szczególności w celu polepszenia sytuacji końcowego użytkownika.

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 27 października 2011 r. (Komisja Europejska przeciwko Polsce, C-362/10) stwierdzono, że krajowe przepisy dotyczące dostępu do dokumentów publicznych („systemy dostępu”) same w sobie nie są w stanie zapewnić wdrożenia przepisów o ponownym wykorzystywaniu i to stanowisko do dzisiaj ma kluczowe znaczenie dla sposobu transpozycji dyrektyw re-use do krajowych porządków prawnych.

Znaczenie przepisów prawa jest jednak większe, ponieważ mogą one stanowić podstawę aktywnego podejścia podmiotów publicznych w zakresie wsparcia rozwoju ponownego wykorzystywania. Temu służą działania, których celem jest jak najbardziej swobodne wykorzystywanie przez użytkowników danych do dowolnego przeznaczenia. Zmierzają one do zapewnienia kompletności i aktualności udostępnianych danych, możliwości ich wykorzystania z użyciem nowoczesnych technologii, w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego i co do zasady nieodpłatności użycia. Działania te zbiorczo określa się mianem „otwierania danych”, a same takie informacje mianem „otwartych danych”. Najnowsza ustawa i stanowiąca jej pierwowzór unijna dyrektywa po raz pierwszy formalnie wyodrębniają tę kategorię danych spośród ISP.

Nowa dyrektywa – nowa ustawa

Uchwalona 8 sierpnia 2021 r. ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zastąpiła w całości poprzednią ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a jednocześnie dokonała zmian w 12 innych ustawach (przede wszystkim dostosowujących je do nowej ustawy).

Podstawowym celem ustawy pozostaje wykonanie dyrektywy 2019/1024/UE, ale zmiany wykraczają poza implementację dyrektywy. Świadczy o tym zresztą deklaracja w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, że: „celem zasadniczym projektowanych regulacji jest zwiększenie podaży otwartych danych, w tym zasobów informacji o istotnej wartości i potencjale do tworzenia nowych usług i produktów, a także stworzenie optymalnego otoczenia regulacyjnego dla efektywnego wykorzystywania informacji sektora publicznego w Polsce”.

Przepisy ustawy można podzielić na bezpośrednio wykonujące dyrektywę oraz wykraczające poza nią rozwiązania krajowe (materialne i ustrojowe), które wspierają ponowne wykorzystywanie. Te ostatnie są wynikiem rządowego przeglądu i oceny poprzednich rozwiązań ustawowych.

Zakres stosowania

Zakres przedmiotowy nowej ustawy, tak jak poprzedniej z 2016 r., wyznacza pojęcie „informacja sektora publicznego” rozumiane jako „każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej”. Mocą ustawy objęte będzie każde ponowne wykorzystywanie takiej informacji. Z kolei w ustawowej definicji ponownego wykorzystywania ISP wprowadzono zwrot, że jest nim wykorzystywanie przez użytkownika informacji „w jakimkolwiek celu” zamiast „w jakimkolwiek innym celu niż pierwotny publiczny cel, w jakim informacja została wytworzona, przetworzona, pozyskana lub zgromadzona”, co wstępnie przewidziano w rządowym projekcie ustawy. To o tyle istotna zmiana w trakcie prac legislacyjnych, że na gruncie ustawy z 2016 r. sądy administracyjne znacznie zawężały zakres pojęcia „informacja sektora publicznego” i powoływały się właśnie na to, że ISP musi być – według definicji „ponownego wykorzystywania” z poprzedniej ustawy – wytworzona w publicznym celu. W związku z tym sądy ustalały katalogi informacji, które co prawda znajdują się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, czyli spełniają kryterium definicji legalnej ISP, ale nie są stworzone w publicznym celu, a tym samym nie stanowią ISP i nie mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu (np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1719/17). Teraz według uodpw ISP to każda informacja (treść lub jej część) znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (przede wszystkim jednostki sektora finansów publicznych), a wykorzystanie jej może nastąpić w jakimkolwiek celu. W definicjach nie różnicuje się celów stworzenia czy pozyskania informacji przez podmiot zobowiązany. Jedynym wyłączeniem z zakresu ponownego wykorzystywania jest wymiana ISP między podmiotami zobowiązanymi tylko w celu realizacji zadań publicznych.

Zakres podmiotów objętych mocą ustawy, zwanych w tym akcie podmiotami zobowiązanymi, został ustalony zgodnie ze wzorem wynikającym z przepisów dyrektywy 2019/1024/UE, który opiera się na przepisach dotyczących zamówień publicznych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE. Zakres podmiotowy uodpw odnosi się do tej samej kategorii podmiotów, z których główną grupę stanowią jednostki sektora finansów publicznych.

Z puntu widzenia uprawnionych w uodpw, podobnie jak w poprzednich przepisach ustaw z 2011 r. i z 2016 r., wprowadzono powszechne prawo do ponownego wykorzystywania ISP, które może być realizowane w wyniku udostępniania ISP przez podmioty zobowiązane (w ich systemach teleinformatycznych lub w inny sposób) lub poprzez wnioski zainteresowanych o ponowne wykorzystywanie kierowane do podmiotów zobowiązanych. Uprawnionym jest każdy zainteresowany, który w ustawie określany jest mianem użytkownika.

Kontynuacja i zmiany

W pewnym zakresie uodpw stanowi kontynuację rozwiązań z poprzedniej ustawy z 2016 r., które podlegają jedynie większym lub mniejszym modyfikacjom w nowej ustawie. Do tych rozwiązań zaliczymy:

1. ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania ISP;
2. warunki ponownego wykorzystywania ISP;
3. opłaty za ponowne wykorzystywanie ISP;
4. zasadę niedyskryminacji;
5. zasadę niewyłączności;
6. zasadę dostępnych formatów;
7. zasadę przejrzystości ponownego wykorzystywania;
8. procedurę rozpatrywania wniosków w przedmiocie ponownego wykorzystywania ISP.

Równocześnie ustawa wprowadza nowe rozwiązania:

1. instytucję „otwartych danych” oraz rządowe programy: Program otwierania danych oraz Politykę otwartego dostępu do danych badawczych finansowanych ze środków publicznych, które w szczególności ustalają kierunki otwierania danych i działania z tym związane;
2. nowe kategorie informacji sektora publicznego (tj. dane o wysokiej wartości, dane dynamiczne, dane badawcze) oraz szczególne zasady ich ponownego wykorzystywania;
3. portal danych, który zastępuje Centralne Repozytorium Informacji Publicznej (CRIP), chociaż przepisy przyznają także pewną rolę w procesach udostępniania ISP stronom Biuletynu Informacji Publicznej;
4. pełnomocników do spraw otwartości danych.

Rozwiązania dotyczące programów otwierania danych, portalu danych oraz pełnomocników stanowią wyraz wyjścia prawodawcy krajowego poza minimalne zasady określone w dyrektywie 2019/1024/UE. Tworzą one podstawowe źródło ISP (portal danych), zapewniają scentralizowany rozwój otwierania danych w sektorze publicznym (programy otwierania danych) oraz tworzą funkcje wspierające w poszczególnych jednostkach organizacyjnych procesy otwierania danych w portalu danych (pełnomocnicy).

Stałe zasady

Do kategorii „stałych” ustawowych zasad re-use stanowiących kontynuację poprzednich rozwiązań z ustawy z 2016 r., jak również z dyrektywy 2003/98/WE, zaliczymy w szczególności zasady i rozwiązania:

1. ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania, tj. wyjątki od powszechnego prawa ze względu na ochronę interesu publicznego lub interesów indywidualnych (np. ochronę informacji niejawnych czy prywatności osób fizycznych, w tym ich danych osobowych, czy też ochronę praw własności intelektualnej);
2. zasadę niedyskryminacji, tj. obowiązek podmiotów zobowiązanych, aby w porównywalnych sytuacjach udostępniały lub przekazywały ISP w celu ponownego wykorzystywania na takich samych zasadach;
3. zasadę niewyłączności nakazującą podmiotowi zobowiązanemu, który udostępnia lub przekazuje ISP, nieograniczanie korzystania z tych udostępnianych lub przekazanyc informacji przez innych użytkowników; zwłaszcza temu podmiotowi generalnie zakazano zawierania umów na wyłączność w zakresie prawa ponownego wykorzystywania ISP;
4. zasadę pobierania opłat za ponowne wykorzystywanie, która przewiduje regułę nieodpłatności ponownego wykorzystywania ISP oraz określa sytuacje i wysokość dopuszczalnych opłat jako wyjątek od tej zasady;
5. reguły dotyczące warunków ponownego wykorzystywania (licencji), które przewidują zasadę przekazywania lub udostępniania ISP bez warunków oraz określają wyjątki od zasady; warunki nakładane są przez podmiot zobowiązany w drodze oferty przyjmowanej przez użytkownika, podmiot zobowiązany może określić warunki, stosując standardowe otwarte licencje;
6. zasadę przejrzystości ponownego wykorzystywania, która polega na publikowaniu na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej podmiotów zobowiązanych informacji o nakładaniu opłat za ponowne wykorzystywanie oraz o środkach odwoławczych przysługujących zainteresowanym.

Nowe kategorie danych

Jedną z zasadniczych części ustawy mającą na celu zwiększenie podaży wartościowych danych dostępnych do ponownego wykorzystania jest wyodrębnienie spośród informacji sektora publicznego nowych kategorii danych, tj.:

1. otwartych danych,
2. danych o wysokiej wartości,
3. danych dynamicznych,
4. 4danych badawczych.

Pierwszoplanowe znaczenie ma wyodrębnienie otwartych danych rozumianych jako ISP udostępniane lub przekazywane w postaci elektronicznej, zasadniczo bezwarunkowo (z wyjątkami warunkowości określonymi ustawowo), kompletne, aktualne, w wersji źródłowej, w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego, które są przeznaczone do bezpłatnego ponownego wykorzystywania na tych samych zasadach dla każdego użytkownika, bez konieczności potwierdzania tożsamości przez użytkownika. W ustawie przyjęto kierunkową zasadę, że podmiot zobowiązany, jeżeli to możliwe, udostępnia lub przekazuje informacje sektora publicznego, jako otwarte dane, w celu ponownego wykorzystywania, ponieważ to najbardziej odpowiada potrzebom użytkownika.

Dane dynamiczne i dane o wysokiej wartości

Natomiast dane dynamiczne to informacje sektora publicznego utrwalone w postaci elektronicznej podlegające częstym aktualizacjom lub aktualizacjom w czasie rzeczywistym, w tym ze względu na ich zmienność lub szybką dezaktualizację. Z kolei dane o wysokiej wartości są informacjami sektora publicznego, których ponowne wykorzystywanie wiąże się z istotnymi korzyściami dla społeczeństwa, środowiska i gospodarki, m.in. ze względu na ich przydatność do tworzenia produktów, usług i zastosowań opartych na wykorzystywaniu tych danych.

W odniesieniu do obu tych kategorii ISP ustalano szczególne zasady ich udostępniania. Kluczową rolę odgrywa interfejs programistyczny aplikacji (API), za którego pośrednictwem ma następować udostępnianie użytkownikom tych ISP w sieci.

W załączniku I do dyrektywy 2019/1024/UE zaliczono do tematycznych kategorii zbiorów danych o wysokiej wartości: dane geoprzestrzenne, dane dotyczące obserwacji Ziemi i środowiska, dane statystyczne, dane dotyczące przedsiębiorstw i ich własności oraz dane dotyczące mobilności. Na podstawie przedmiotowej dyrektywy to Komisja Europejska w drodze decyzji (aktów wykonawczych) w ramach tych kategorii ustanowi wykaz szczególnych zbiorów danych o wysokiej wartości. Co więcej, w drodze tych aktów Komisja może określić warunki publikacji i ponownego wykorzystywania zbiorów danych o wysokiej wartości, które muszą być zgodne z postanowieniami otwartych licencji standardowych. W szczególności mogą one obejmować warunki mające zastosowanie do ponownego wykorzystywania, formatów danych i metadanych oraz do technicznych warunków rozpowszechniania. Dalsze uszczegółowienie może nastąpić już w przepisach prawa krajowego. W uodpw upoważniono bowiem Radę Ministrów do określania w drodze rozporządzenia, odrębnie dla poszczególnych podmiotów zobowiązanych, listę będących w ich posiadaniu danych o wysokiej wartości, warunki ponownego wykorzystywania tych danych, a także sposób udostępniania oraz formaty tych danych i metadanych, z uwzględnieniem wspomnianych aktów wykonawczych Komisji Europejskiej.

---

Autor

Grzegorz Sibiga

Autor jest profesorem nadzwyczajnym Instytutu Nauk Prawnych PAN, kierownikiem Zakładu Prawa Administracyjneg INP PAN oraz adwokatem, partnerem w kancelarii Traple, Konarski, Podrecki i Wspólnicy sp.j.