Stosowanie informacji przetworzonej, uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, rodzi wiele problemów, jeśli chodzi o jej praktyczne zastosowanie. Orzecznictwo, choć jest dalekie od jednolitości, dostarcza wielu istotnych wskazówek, dotyczących stosowania informacji przetworzonej.

Dwa podejścia do informacji przetworzonej

Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip) podkreśla, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie zawiera definicji „informacji przetworzonej”, dlatego zakres tego pojęcia został wypracowany w dużej mierze przez orzecznictwo. Można wyszczególnić dwa zasadnicze poglądy w orzecznictwie:

• wąskie (tzw. jakościowe);
• szerokie (tzw. ilościowe).

Projektodawcy udip traktowali informację przetworzoną jako informację „w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie” (druk sejmowy nr 2094 z 30 czerwca 2000 r.). W tym wąskim ujęciu, które znajduje swoją szeroką reprezentację w orzecznictwie, informacją przetworzoną jest informacja nowo wytworzona „specjalnie” dla wnioskodawcy (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). W wyniku podjętych czynności intelektualnych ma powstać informacja „jakościowa nowa”. Sądy akcentują, że chodzi m.in. o informację, która „nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem” (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). W tym wąskim sposobie rozumienia informacji przetworzonej do jej wytworzenia konieczne jest podjęcie czynności analitycznych, merytorycznych, opartych na działaniach z zasobem informacyjnym, będącym w posiadaniu adresata wniosku (np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15).

Wraz z upływem czasu i kolejnymi sprawami, z którymi mierzyły się sądy administracyjne, początkowo zaprojektowana instytucja oderwała się od woli projektodawców. W jednej ze spraw NSA (wyrok z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14) wskazał, że:

Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji (…). Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (…). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Poczynione przez takie rozumienie ograniczenie prawa do informacji „ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej” (wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 866/13). Wniosek dotyczy zatem informacji przetworzonej wówczas, gdy jego realizacja może zakłócić „normalny tok działania” podmiotu zobowiązanego. W szerszym ujęciu informacji przetworzonej o jej charakterze nie zawsze świadczy sam rodzaj oczekiwanej informacji, ale zakres żądania i wpływ realizacji wniosku na funkcjonowanie jego adresata.

Adresat wniosku, decydując się na skorzystanie z drugiego, szerokiego, ilościowego pojmowania informacji przetworzonej, powinien mieć na uwadze, że ciąży na nim obowiązek wykazania, że realizacja wniosku wiąże się z nadprzeciętnym obciążeniem adresata wniosku. Poprzestanie przez organ na lakonicznym stwierdzeniu o szerokim zakresie wniosku może spowodować naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), przez niedostateczne, gdyż zbyt ograniczone, uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia (np. wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2020 r., II SA/Wa 2734/19).

Szczególnie istotny interes publiczny

Uznanie przez adresata wniosku, że żądane informacje dotyczą informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip powoduje konieczność oceny spełnienia przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego”. W razie uznania, że w danej sprawie przesłanka ta nie jest spełniona, konieczne staje się wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 udip stał się przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 18 grudnia 2018 r. (SK 27/14) TK orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 udip w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli z przepisami gwarantującymi prawo obywatela do informacji publicznej i stanowiącymi o regułach ograniczania tego prawa.

Trybunał wskazał, że „jeśli wnioskodawca w ogóle nie odniósł się do przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ ma obowiązek wezwać go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie (nie może odmówić udzielenia informacji publicznej przetworzonej przed uprzednim wezwaniem do wykazania tej przesłanki)”. Należy przy tym określić, że: nie chodzi o wzywanie do uzupełnienia braku formalnego podania (na podstawie art. 64 § 2 kpa), ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi zawierać uzasadnienia. Przeciwnie, w art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też powyższe stanowisko TK, co zresztą podkreśla wtrącenie poczynione w nawiasie, należy rozumieć jako obowiązek organu do umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się w przedmiocie „szczególnej istotności”, jeżeli wcześniej tego nie uczynił (wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3173/19). Brak wykazania przesłanki przez wnioskodawcę nie zwalnia organu z obowiązku oceny jej spełnienia w danej sprawie – B. Wilk, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt SK 27/14), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 2, s. 398.

Co do pojmowania samej przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” należy zauważyć, że uzyskanie informacji musi być nie tylko „istotne” dla interesu publicznego, ale musi się cechować „szczególną istotnością”. Poczyniona w ustawie podwójna kwalifikacja przesłanki wpłynęła na zawężającą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine udip w orzecznictwie. Szczególna istotność dla interesu publicznego ma bowiem dotyczyć „spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości” (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10).

Możliwość spełnienia tej przesłanki ma ten wnioskodawca, który wykazuje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystywania informacji dla ogółu społeczeństwa. Chodzi przy tym nie tyle o udostępnienie informacji dla ogółu, ile o możliwość wpłynięcia na funkcjonowanie organów publicznych i przez to ochronę interesu publicznego (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Taką możliwość ma np. „poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu” czy też jednostki sfery nauki, zarówno uczelnie i instytuty badawcze, jak i indywidualni naukowcy, jeżeli uzyskanie informacji wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych, wspieranych przez sferę publiczną (np. grantem). Pełnienie wskazanych funkcji przez wnioskodawcę nie zwalnia organu z rozpatrzenia przesłanki na kanwie konkretnej sprawy, ale stanowi istotny argument podczas dokonywanej oceny prawnej.

Należy przy tym zauważyć, że posłowi, senatorowi czy radnemu przysługują także inne uprawnienia informacyjne, wynikające odpowiednio z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora czy też znowelizowanych ustaw samorządowych. Nie chodzi zatem o czynienie użytku z tych tzw. indywidualnych kompetencji informacyjnych, ale skorzystanie przez radnego jako obywatela z udip. Z podobnych względów podany przykład ministra można rozpatrywać jedynie wówczas, gdy minister nie występuje jako organ, ale jako obywatel piastujący tę funkcję.

W orzecznictwie akcentuje się przy tym, że nie można ograniczać możliwości spełnienia przesłanki tylko do osób pełniących wskazane funkcje, bo inne osoby także mogą wykazać w określonych okolicznościach „swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych”. W sytuacji, w której wnioskodawca nie pełni wskazanej funkcji, szczególnego znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy nabiera wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanki szczególnej istotności, a następnie ocena tej przesłanki przez organ.

Zarówno samo pojęcie „informacji przetworzonej” (art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio udip), jak i przesłanka „szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine udip) nie znajdują swojej ustawowej definicji. Należy je ocenić na kanwie konkretnej sprawy, uwzględniając praktykę orzeczniczą. Istotnych wskazówek dostarcza wyrok TK z 18 grudnia 2018 r. (SK 27/14). Rozstrzygnięcie to usankcjonowało dotychczasową praktykę orzeczniczą, w tym odnoszącą się do szerokiego rozumienia informacji przetworzonej i wąskiego rozumienia „szczególnej istotności dla interesu publicznego”.

Przykład:

Stanowisko TK może budzić wątpliwości, a także utrudnić działalność profesjonalnych pełnomocników. Skarżącym konstytucyjnie był doradca prawny, który zwracał się do urzędów kontroli skarbowej o udostępnienie informacji na potrzeby przygotowywanego raportu o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych, na krótko przed terminem przedawnienia (https://tinyurl.com/mafc3b8w [dostęp: 10.05.2021]). Nieliczne z organów odmówiły udostępnienia informacji. Sądy potwierdziły prawidłowość takich rozstrzygnięć, a TK nie dopatrzył się niekonstytucyjności w możliwości ograniczenia konstytucyjnego prawa na podstawie omawianej, niedookreślonej instytucji prawnej.

Niemniej jednak istotnym zastrzeżeniem, a zarazem wyzwaniem dla organów rozpatrujących, jest konieczność konkretnego, adekwatnego i wyczerpującego uzasadnienia zarówno kwalifikacji samej informacji, jak i spełnienia przesłanki „szczególnej istotności”. Zaniechania w tej mierze mogą skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa.

Autor

Bartosz Wilk

Autor jest prawnikiem i ekonomistą, doktorantem w Zakładzie Nauki Administracji na WPiA Uniwersytetu Warszawskiego i aplikantem radcowskim.