Administrator danych, który jest jednocześnie podmiotem publicznym, ma przed sobą zdecydowanie więcej wyzwań związanych z obowiązkami zapewnienia bezpieczeństwa danych osobowych pracowników. Musi bowiem pamiętać o tym, że nie każda informacja stanowi informację publiczną. Sądy w tej sprawie zajmują różne stanowiska.
Administrator danych, który jest jednocześnie podmiotem publicznym, ma przed sobą zdecydowanie więcej wyzwań związanych z obowiązkami zapewnienia bezpieczeństwa danych osobowych pracowników. Musi bowiem pamiętać o tym, że nie każda informacja stanowi informację publiczną. Sądy w tej sprawie zajmują różne stanowiska.
W praktyce funkcjonowania administratora, w rozumieniu przepisów rodo, może się pojawić wiele trudnych wyzwań, związanych nie tylko z zagrożeniami w obszarze bezpieczeństwa i integralności danych osobowych. W przypadku administratora będącego podmiotem publicznym pojawiają się dodatkowo problemy związane z koniecznością prawidłowego zidentyfikowania podstaw prawnych legalizujących upublicznienie konkretnej informacji. Dość często – co jest następstwem istnienia szeregu rozbieżnych rozstrzygnięć sądowych – ten problem jest związany z udostępnianiem (upublicznianiem) informacji o wynagrodzeniach pracowników finansowanych ze środków publicznych.
Przegląd orzecznictwa
Orzecznictwo dotyczące upublicznienia tego typu informacji nie jest jednolite. Sygnalizacyjnie odnosząc się do tego zagadnienia pragniemy zatem zwrócić uwagę na konieczność indywidualizowania (przez administratora) oceny przesłanek systemowo legalizujących upublicznienie informacji o wynagrodzeniach.
Przynajmniej część orzecznictwa stoi na stanowisku, zgodnie z którym:
Wysokości wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (…) W związku z rozważaniami sądu pierwszej instancji dotyczącymi wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ochrony danych osobowych, skonstatować trzeba, że właśnie treść art. 6 ust. 1 in fine ustawy o ochronie danych osobowych prowadzi do wniosku, według którego ochrona danych osobowych, a więc także ochrona prywatności, przysługuje nie tylko zidentyfikowanej, ale także możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 475/14; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14).
– wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3185/14.
Ponadto podkreśla się, że pytania o:
różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia „informacji publicznej” nie daje zaś podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10 oraz z dnia 9 czerwca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek dotyczący wskazania poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych – oznaczonych z imienia i nazwiska – osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam.
– wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 6726/21.
A contrario do tego poglądu jest ten, zgodnie z którym:
wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16 (…) ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
– wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19.
W jeszcze innym ujęciu przyjmuje się, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniu jako informacji publicznej może polegać na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. „Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych” – pismo RPO z 11 marca 2022 r., tinyurl.com/3j95nxh6 [dostęp: 23.06.2025], s. 8. Zob. też: Kolejne pismo RPO w sprawie rejestru umów pracowników sektora finansów publicznych. Odpowiedź MS, tinyurl.com/4jf2sf3d [dostęp: 23.06.2025].
Pełnienie funkcji publicznej
Pełne przedstawienie problemu udostępniania informacji o wynagrodzeniu pracownika sfery publicznej jest o wiele bardziej skomplikowane, ponieważ wymaga uwzględnienia szeregu przesłanek. Pełnienie funkcji publicznej jest jedną z istotniejszych, choć nie wyczerpuje innych zagadnień, które muszą być każdorazowo i indywidualnie brane pod uwagę.
Istotne jest jednak to, że w praktyce identyfikacji podstaw prawnych uzasadniających przetwarzanie danych administrator nie może zawsze – jak na razie – domniemywać legalności udostępniania informacji o wynagrodzeniach, opierając się na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip). Najlepszym przykładem swoistej „nadinterpretacji” systemowej jest ten, który dotyczył upublicznienia informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby podczas sesji kolegialnego organu pochodzącego z wyborów powszechnych wraz z udostępnieniem nagrań z jego przebiegu na ogólnodostępnym portalu. Administrator stwierdził, że mógł otrzymywać i przetwarzać dane dotyczące wysokości uzyskiwanego przez konkretną osobę wynagrodzenia za pracę. Mogło do tego dojść, ponieważ ta osoba była zatrudniona w jednostce organizacyjnej, nad którą sprawował jako organ czynności nadzorcze w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto informacje te należało traktować jako informacje publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych. Natomiast w ocenie Prezesa UODO pozyskanie przez administratora informacji o wynagrodzeniu, bazujące na uprawnieniach nadzorczych i pozwalające na kontrolowanie stanu majątku gminy i podległych jej jednostek organizacyjnych nie może prowadzić (legalizować) do ich udostępniania w celu innym niż ten, w którym je uzyskano. W konsekwencji nie można ich, niejako z automatu, kwalifikować jako informacji publicznych, które są w pełni jawne, wraz z konkretnymi danymi identyfikującymi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że upublicznienie danych konkretnej osoby było nie tylko nieuprawnione. Stwierdził także, że informacja o wynagrodzeniu dotycząca osoby, która nie pełniła funkcji publicznej:
odpowiada przesłankom normatywnym, o których mowa w art. 4 pkt 1 rodo. Informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby jest natomiast daną osobową, gdyż określa ona sytuację ekonomiczną osoby i została ona podana publicznie na posiedzeniu rady gminy wraz z imieniem i nazwiskiem radnego. Nie była to zatem ogólna informacja o majątku publicznym, czy generalna informacja o wydatkach jednostki organizacyjnej gminy, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Dotyczyła ona okresu, w którym (…) nie pełnił funkcji radnego, a to oznacza, że była ona objęta jego prawem do prywatności, gwarantowanym nie tylko przepisami rodo, lecz również przepisem art. 47 Konstytucji RP. Nie było więc możliwości skorzystania z hipotezy przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
– wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 615/22. Zob. wyrok WSA z 13 października 2021 r., II SA/Wa 112/21.
Etapy procedury ostrożnościowej
Mając na względzie kwestie upublicznienia informacji o wynagrodzeniu pojawia się pytanie, czy i jak powinny wyglądać działania administratora, który stanie przed dylematem związanym z wykazaniem legalności jego działania z perspektywy upublicznienia informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby (osób).
Można przyjąć, że wstępny etap przyjmowanej procedury ostrożnościowej zawsze powinien obejmować rozpoznanie i podział osób, których dane mają zostać udostępnione, szczególnie w kontekście pełnienia przez nie funkcji publicznej w rozumieniu udip.
Kolejny etap oceny będzie wymagał sprawdzenia, czy cel uzyskania przez administratora informacji umożliwia wykorzystanie ich do udostępnienia w ramach udip. A jeśli tak jest, to czy nie zachodzą przesłanki ograniczenia bądź różnicowania okresu, w którym informacja może być udostępniania.
Następnie analizie powinno podlegać określenie, czy przeznaczona do udostępnienia informacja stanowi informację publiczną. Przy czym w zależności od statusu osoby, której będzie ona dotyczyła, mogą zachodzić daleko idące różnice w ramach ograniczeń związanych z ochroną prywatności (tu szczególną rolę będzie odgrywało uznanie, że osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu udip). Różnice mogą dotyczyć także tajemnic prawnie chronionych (np. z uwagi na konieczność ochrony tożsamości pracowników różnych służb). W zależności zatem od statusu konkretnej osoby może dochodzić do braku możliwości ujawnienia identycznych informacji. Nawet uznanie, że mamy do czynienia z osobą pełniącą funkcję publiczną i informacją publiczną, obejmującą określone wydatki ze środków publicznych w ujęciu brutto, nie będzie się automatycznie przekładać na ujawnienie wysokości wszystkich składników wynagrodzenia w ujęciu netto.
Autorzy
Mariusz Jabłoński
Autor jest profesorem zwyczajnym doktorem habilitowanym nauk prawnych; kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego na WPAiE UWr i Podyplomowego Studium Ochrony Danych Osobowych, radcą prawnym, prelegentem.
Krzysztof Wygoda
Autor jest doktorem nauk prawnych i adiunktem na WPAiE UWr, wspólnikiem w Leximum Jabłoński i Wspólnicy sp. z o.o. sp.k., prelegentem.
