Zastosowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci żądania przez organ wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jest obwarowane przesłanką udowodnienia, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone.
Ogólną zasadą wynikającą z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej (dalej: udip) jest zakaz żądania wykazania przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej interesu prawnego lub faktycznego. Od tej zasady wyjątek stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie informacji przetworzonej
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia informacji przetworzonej, powtarzając jednak za Słownikiem języka polskiego PWN, że „przetworzenie” to zmiana, opracowanie danych (sjp.pwn.pl/szukaj/ przetworzenie [dostęp: 15.07.2024]).
W pracach legislacyjnych dotyczących udip w uzasadnieniu projektu (orka.sejm.gov.pl [dostęp: 15.07.2024]) podano, że:
Odrębnie zapisano prawo do uzyskania informacji przetworzonej, a więc w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie.
Charakteru informacji przetworzonej nie mają zatem wszelkiego rodzaju dokumenty analityczne sporządzane przez podmiot zobowiązany w ramach swojej działalności, np. sprawozdania statystyczne, stanowiska. Dokumenty takie, o ile:
- stanowią oświadczenia woli lub wiedzy;
- zostały utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji;
- są skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy;
- nie zawierają danych chronionych,
o tyle mają charakter urzędowy i podlegają udostępnieniu bezwarunkowemu. W przypadku zaś informacji przetworzonej podmiot zobowiązany w celu spełnienia żądania wnioskodawcy musi tę informację od nowa wytworzyć jako jakościowo nowy materiał o żądanej treści i w żądanej formie, korzystając przy tym z posiadanych materiałów źródłowych.
W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano treść pojęcia informacji przetworzonej. Początkowo stosowano wykładnię zawężającą. Przetwarzanie określono jako informację publiczną,która została opracowana przez organ zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie wskazanych przez niego kryteriów. Opracowaniu tej informacji musiał towarzyszyć wysiłek intelektualny, którego miernikiem powinno być kryterium złożoności zastosowanych środków, technik i metod koniecznych dla wykreowania tej nowej informacji.
Przetworzeniem nazwano zatem czynności zmierzające do odpowiedniego zestawienia informacji, zsumowania lub innego opracowania, samodzielnego ich zredagowania, związane z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny [1]. Ten pogląd jest podzielany w judykaturze. W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że przetworzenie informacji wiąże się z dodatkową pracą podmiotu zobowiązanego, z podejmowaniem pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie informacji prostych, a podstawowym elementem przetwarzania jest analizowanie danych.
Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 marca 2022 r. (III SA/Gl 1535/21). Stwierdził w nim, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem. Niezbędnym i podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych opartych na posiadanych informacjach prostych.
Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 października 2021 r. (IV SA/Wr 417/20) zdefiniował informację przetworzoną w następujący sposób:
Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Przetworzenie informacji prostych będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według różnych kryteriów, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie wnioskodawcy w sposób zupełny.
Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r. (I OSK 574/20) wyjaśnia, że na rodzaj informacji przetworzonej wpływają zakres i treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych, a następnie ich przeanalizowanie, zredagowanie i opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory nie istniała w takiej postaci. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, w których żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań wykraczających poza zakres jego rutynowych czynności. Działania te powinny być nakierowane na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie. Niemożliwe jest proste udostępnienie jej w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącego się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładu koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Wykładnia rozszerzająca pojęcia przetworzonej informacji publicznej
Z biegiem czasu w orzeczeniach sądów administracyjnych znacznie rozszerzono sposób interpretowania pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Analiza praktyki sądowej doprowadziła bowiem do wniosku, że prawo do dostępu do informacji publicznej jest nadmiernie wykorzystywane. Celem zmiany było zatem ograniczenie nadużywania tego prawa. Przykładem szerokiej interpretacji pojęcia informacji przetworzonej jest wyrok z 24 maja 2022 r. (III SA/Gl 123/22), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Sądy administracyjne, oceniając istnienie przesłanki „przetworzenia” informacji, zaczęły brać pod uwagę kryterium zaangażowania zasobów podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Ocenie sądów podlega wymagany nakład pracy, który podmiot zobowiązany podejmuje w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek i czy są to te same zasoby, jakie podmiot zwykle angażuje dla prawidłowego funkcjonowania. Kryterium uznania informacji za przetworzoną jest konieczność podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok funkcjonowania organu i powodują trudności w realizowaniu zadań.
Podsumowując, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze podkreśla się, że podstawową cechą wyróżniającą informację przetworzoną w szerokim znaczeniu jest wpływ treści żądania na wykonywanie zadań publicznych i zakłócenie normalnego funkcjonowania. Zaistnienie tej cechy powoduje, że inne kryteria przetwarzania nie są oceniane.
Przypisy
- Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] Dostęp do informacji publicznej – wdrażanie ustawy, red. H. Izdebski, Warszawa 2001, s. 31.
Autor
Edyta Konopczyńska
Autorka jest radcą prawnym, doktorem nauk prawnych. Specjalizuje się w prawie cywilnym, zagadnieniach z zakresu własności intelektualnej; posiada praktyczne wieloletnie doświadczenie w obsłudze podmiotów gospodarczych oraz w dochodzeniu roszczeń. Wspiera również prywatne placówki opieki senioralnej oraz prowadzi blog Prawo w opiece senioralnej.
