Spis treści:
- Działalność podmiotów publicznych
- Dokumenty wewnętrzne
- Opinie prawne sporządzane na zlecenie jednostki
- Żądanie dokumentu a żądanie informacji o dokumencie
Nie każda informacja pozostająca w posiadaniu organu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o informacji publicznej, a dostęp do części informacji jest wyłączony albo uzależniony od spełnienia dodatkowych przesłanek.
Każdy radca prawny pracujący bądź współpracujący z szeroko pojętą administracją publiczną wcześniej czy później zetknie się z kwestią dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 61 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo dostępu do informacji o działalności władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, którego regulacyjnym rozwinięciem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip). Punkt wyjścia ustawy jest prosty – informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W praktyce ta wydawałoby się nieograniczenie szeroka definicja spotyka się z koniecznością ochrony innych wartości, w tym prywatności, tajemnic ustawowo chronionych czy zagwarantowania sprawności działania administracji.
Działalność podmiotów publicznych
Podstawową zasadą jest, że informacja publiczna dotyczy działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. W tym pojęciu nie mieści się informacja, która odnosi się wyłącznie do sfery prywatnej osób związanych z organem lub do czysto organizacyjnych, technicznych aspektów funkcjonowania instytucji. Dane o stanie zdrowia, życiu rodzinnym bądź prywatnych kontaktach pracowników nie są informacją publiczną. Podobnie wewnętrzne rozliczenia urlopowe, grafiki dyżurów czy materiały prac komisji socjalnej (jako zawierające często bardzo wrażliwe informacje, np. o stanie zdrowia, stanie majątkowym, sytuacji rodzinnej czy osobistej pracownika) nie podlegają kontroli obywatelskiej.
Jeżeli jednak pracownik pełni funkcję publiczną, ujawnieniu podlegają te informacje, które są niezbędne do społecznej oceny pełnienia tej funkcji. Dotyczy to zwłaszcza danych takich jak imię i nazwisko, stanowisko, zakres kompetencji i wydatkowanie środków publicznych w związku z powierzonymi zadaniami, a także wysokość wynagrodzenia.
Dokumenty wewnętrzne
Za klasyczny przykład materiałów, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu udip, uchodzą dokumenty wewnętrzne. Chodzi o notatki, szkice, robocze zestawienia, wewnętrzne instrukcje pracy oraz korespondencję między pracownikami. Są to dokumenty, które służą przygotowaniu rozstrzygnięcia, ale nie wyrażają jeszcze ostatecznego stanowiska organu na zewnątrz. Należą do nich także regulaminy wewnętrzne, wszelkiego rodzaju procedury, szczególnie dotyczące szeroko pojętego bezpieczeństwa jednostki.
Sens tej kategorii jest funkcjonalny – administracja musi mieć przestrzeń do swobodnej, niejawnej wymiany poglądów przed podjęciem decyzji. Ujawnieniu podlega zatem rezultat, a nie każdy etap dochodzenia do niego. W realiach zamówień publicznych dotyczy to np. roboczych arkuszy oceny ofert, wewnętrznych checklist weryfikacji kryteriów, brudnopisów uzasadnień czy draftów pism, które nie zostały podpisane i wysłane wykonawcom. Nie znaczy to jednak, że wszystko, co urzędnik nazwie dokumentem wewnętrznym, jest automatycznie wyłączone z jawności. Jeżeli dokument faktycznie przesądza o treści działania na zewnątrz albo odzwierciedla sposób wydatkowania środków publicznych, może podlegać udostępnieniu. O charakterze dokumentu przesądza bowiem nie jego nazwa, lecz znaczenie dla sprawy publicznej.
Opinie prawne sporządzane na zlecenie jednostki
Częstym przedmiotem wniosków o udostępnienie informacji publicznej są opinie prawne sporządzane na zlecenie jednostki. Co do zasady opinie sporządzane na potrzeby wewnętrzne mają charakter doradczy i nie stanowią informacji publicznej. Służą przygotowaniu decyzji i strategii działania, a nie komunikacji zewnętrznej. Inaczej jest, gdy organ wprost powołuje się na opinię jako podstawę rozstrzygnięcia albo publikuje ją w uzasadnieniu. Wówczas opinia staje się elementem sprawy publicznej i może podlegać udostępnieniu w odpowiednim zakresie, z poszanowaniem tajemnic ustawowo chronionych oraz ewentualnej tajemnicy zawodowej. Należy także zauważyć, że opinie prawne stanowią przedmiot ochrony prawno-autorskiej i o ile organ nie jest dysponentem praw autorskich majątkowych, nie może dowolnie nimi dysponować.
Ograniczeniom dostępu podlega także wewnętrzna korespondencja elektroniczna, komunikatory czy protokoły roboczych spotkań, w których uzgadnia się detale organizacyjne i techniczne, co do zasady, nie są informacją publiczną. Nie dokumentują one ostatecznych oświadczeń woli bądź wiedzy organu, lecz proces przygotowawczy. Dotyczy to zwłaszcza konsultacji z pełnomocnikami, inżynierami kontraktu, inspektorami nadzoru lub konsultantami, których zadaniem jest wypracowanie rekomendacji. Ujawnieniu podlegają bowiem finalne pisma, decyzje, wezwania kierowane do wykonawców, protokoły z otwarcia ofert czy raporty końcowe, natomiast korespondencja prowadząca do ich wytworzenia, co do zasady, pozostaje wewnętrzna. Podobny charakter mają wszelkie analizy ryzyka, matryce zgodności, porównania ofert, raporty z testów rynkowych i projekty rozstrzygnięć, ponieważ są to materiały, które służą wyłącznie przygotowaniu oficjalnej czynności. Dopóty nie przełożą się na działanie skierowane na zewnątrz, dopóki nie stanowią informacji publicznej. Kluczowe pozostaje pytanie, czy dokument wywołuje skutki prawne lub finansowe na zewnątrz i czy wiernie odzwierciedla gospodarowanie majątkiem publicznym. Jeżeli nie, pozostaje poza zakresem jawności z udip. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Dostęp do informacji publicznej dotyczy tego, co istnieje w chwili złożenia wniosku. Organ nie jest zatem zobowiązany do tworzenia nowych opracowań, zestawień czy ekspertyz. W praktyce oznacza to, że żądanie zestawienia danych z wielu lat, jeśli nie istnieje w urzędzie jako gotowy dokument i wymaga znacznego nakładu pracy analitycznej, może być potraktowane jako informacja przetworzona, udostępniana po wykazaniu szczególnej istotności dla interesu publicznego. Natomiast prośby o komentarz, prognozę albo ocenę, co organ zrobi w przyszłości, nie dotyczą informacji publicznej w ogóle.
Ustawodawca w przepisach udip oczywiście zna pojęcie informacji przetworzonej, czyli takiej, którą organ musiałby dopiero wytworzyć przez zestawienie, agregację lub analizę rozproszonych danych, jednak udostępnienie takiej informacji wymaga od wnioskodawcy wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. W praktyce nie wystarczy ogólne powołanie się na jawność. Konieczne jest uprawdopodobnienie, że uzyskane zestawienie będzie służyło ochronie dobra wspólnego, np. wykaże systemowy problem wydatkowania środków publicznych albo umożliwi kontrolę zgodności działań organu z prawem. Po stronie organu konieczne jest rzetelne opisanie nakładu pracy, zakresu przetwarzania i kosztów. Niewłaściwe jest arbitralne nadawanie etykiety informacji przetworzonej każdemu żądaniu wymagającemu minimalnego wysiłku technicznego.
Żądanie dokumentu a żądanie informacji o dokumencie
W praktyce pomocne jest odróżnienie żądania dokumentu od żądania informacji o dokumencie. Ustawa zapewnia dostęp do informacji, a nie zawsze do samego dokumentu w jego pierwotnej postaci. Jeżeli ujawnienie całego dokumentu naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność, organ może udzielić informacji w formie wypisu, wyciągu lub informacji cząstkowej, która realizuje prawo do kontroli spraw publicznych bez naruszania chronionych interesów. Taka elastyczność pozwala godzić jawność z ochroną tajemnic i danych osobowych.
Podsumowując, należy wskazać, że informacją publiczną nie jest wszystko, co pozostaje w posiadaniu podmiotu publicznego. Poza zakresem tego pojęcia znajdują się przede wszystkim dokumenty wewnętrzne i robocze, opinie i ekspertyzy o charakterze doradczym, korespondencja techniczna służąca przygotowaniu rozstrzygnięć, informacje nieistniejące oraz dane objęte tajemnicami ustawowo chronionymi lub prywatnością. W obszarze zamówień publicznych reguły te chronią uczciwą konkurencję, know-how wykonawców i sprawność procedur, jednocześnie nie niwecząc społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych. Kluczem jest funkcjonalne podejście – ujawniać należy to, co odzwierciedla działanie organu na zewnątrz i wydatkowanie środków, natomiast proces przygotowawczy pozostaje co do zasady wewnętrzny.
Autor
Eliza Grabowska-Szweicer
Autorka jest redaktor naczelną kwartalnika „Radca Prawny w Administracji”, radcą prawnym, specjalizuje się w prawie zamówień publicznych, współpracuje z zamawiającymi i wykonawcami, wykładowca; autorką publikacji z zakresu zamówień publicznych.
